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總統是唯一有權除罪者

憲法只授予總統除罪之權，特別費由國會除罪乃違憲，侵犯司法權，立法的基本原則是不溯既往，否則會顛覆司法

陳茂雄

立法院財政委員會將排審國務機要費除罪化的「會計法第九十九條之一條文修正草案」，中國國民黨立委認為這是針對性立法，揚言絕對反對。民進黨立委許智傑解釋，總統國務機要費和部會及縣市首長特別費是一樣的概念，這不是針對阿扁總統一人，包括過去的馬英九市長和陳水扁總統一樣。未來不管中國國民黨或是民進黨的總統都一樣，「我們要建立一套長久公平一致的標準」，希望中國國民黨也一起支持。

許智傑的話對了一半，國務機要費的性質與特別費一樣，既然特別費除罪，國務機要費沒有理由不能除罪。而錯的地方是許智傑將除罪與一般立法混淆了，一般立法的特點是不溯既往，也就是國務機要費要怎麼用，是針對以後的總統。除罪則針對已發生的特定事件不追究，所以國務機要費當然針對阿扁總統一人，其他總統並無此困擾。所以「建立一套長久公平一致的標準」這種說詞太牽強，應該說特別費可以除罪，國務機要費沒有不可以的道理。

以前特別費的報銷有一半不必單據，而是直接撥入當事人的薪水帳戶，一般人都將特別費當作待遇的一部分。二00六年五月，民主進步黨數名民意代表檢舉告發，他們認為特別費的持有人僅具有特別費的支配權，而非所有權，將它當作所得的一部分已違法。司法單位調查過程中，發現特別費的預算編列在業務費，不是人事費，當事人不能將它入袋。不過絕大部分官員都將特別費的一半直接入袋。

當年將特別費全部用在業務上的人少之又少，若認真追究，真的動搖國本，台灣更沒有那麼多牢房來安頓相關官員，馬政府因而將它交由立法院來除罪。二0一一年五月三日，立法院三讀通過《會計法》第九十九條之一增訂案，其內容為民國九十五年（二00六年）十二月三十一日前特別費的報支、經辦、核銷、支用及其他事項，不追究行政及民事責任；如涉及刑事責任者，不罰，將特別費問題除罪化。現任的民進黨立委認定特別費與國務機要費性質完全相同，特別費可以除罪，國務機要費有何不可？

《中華民國憲法》第四十條：「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」其中的「大赦」是針對「罪」，不是「人」，乃標準的「除罪」，上述特別費的除罪案應該由總統大赦，只是擔任總統的馬英九沒有擔當，將它交給立法單位來除罪。憲法並沒有任何條文規定國會有權除罪。正常國家立法與司法必定明確的分立，由國會除罪已顛覆司法。

國會代表人民制定遊戲規則，也就是立法。法律公布之後則由司法單位執行，立法單位不得干預司法單位，特別費案由立法單位除罪，等同顛覆司法。然而特別費案若不除罪將動搖國本。幸好憲法授予總統大赦之權，可以用來除罪，只是馬英九沒有擔當，不願意大赦。

（作者為中山大學退休教授、台灣安全促進會會長）

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2021/4/14（台灣時報社論）