2006-05-30 17:48:55| 人氣3,317| 回應1 | 上一篇 | 下一篇

評羅致政「國際情勢與憲政改革」

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這是去年(2005)六月二十五日在中研院法律所與政治所籌備處合辦的「憲法實踐與憲改議題」圓桌會議,對羅致政教授「國際情勢與憲政改革」一文所做的評論。

也同時刊登在 http://spaces.msn.com/liaobruce/blog/

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「國際情勢與憲政改革」一文續貂



一、永無止盡的「憲政改革」:目標何在?

1. 憲政「改革」論述的意義

a. 現狀是不好的,是有問題的—否定既有憲政秩序

自從1980s的民主化開始,「憲政改革」就一直是朝野政治人物的主要議程之一。台灣這種「永恆的憲改」之論述,並非將憲法視為視為政治運作的「基本規則」或「框架」,反而是當作一個該被改革、挑戰的機制。在這種思維下,憲法根本不可能(如憲政主義成熟的歐美各國般)做為政治鬥爭的最高裁決規範,發揮定份止爭的功能。

因此,憲政改革也就成了「永無止盡」的志業—革命永遠尚未成功!凡是主張憲改、挑戰現狀的人,就可以佔據政治論述的制高點;反之,那些不合時宜拼命主張「護憲守憲」的人,就很容易成為「保守派」。

既然憲法本來就不好,那麼陳水扁以及其他的政治人物蔑視、扭曲憲法,又有什麼錯呢?每到選舉就(宣稱)要拿憲法開刀,不也是自然不過了嗎?在政治上,這麼好用的(口頭)武器,誰捨得不用呢?陳水扁總統只是這個「鄙夷憲法」的政治文化中,運用(或說玩弄)憲改口號最極盡能事,最爐火純青的一人而已。

也因此,在這樣的政治文化下,能夠對「玩弄憲改口號」稍加約制的,不是號稱憲法守護者的大法官,也不是什麼主權者或頭家,而是不需要參與台灣內部政治競爭的國際玩家。

b. 現狀有什麼問題?改成什麼樣子?

另外,我們也可以從羅教授整理的資料看出,陳水扁總統雖然一直把憲改掛在口中,但在他空洞且反覆的論述中,到底主張了什麼具體的憲改內容?要改什麼?有什麼問題非修憲或制憲不可?改過之後的憲法會是(該是)什麼樣子?他給了我們什麼期待?Nobody knows and nobody cares!

Why? 很簡單,既然憲改只是一種論述遊戲,一種取得政治槓桿的口號與行動。政治人物自然不需要理性、具體地談「要改什麼」或「要改成什麼樣子」?「憲政改革」、「新憲法」、「符合台灣需要的憲法」這種空洞的論述才是最有意義的。談得太具體,不僅選民可能沒興趣,而且還有轉移焦點[1]的危險。「空洞=有意義」這樣高度Orwellian的邏輯,在台式憲政主義展露無遺。



2. 憲政改革的可能目標

如果回到理性分析層面,「憲改」可能有什麼樣的目標呢?

第一個層次是實質面的目標—政治結構之調整(政府組織或人權[2])。在這個層次上,陳總統(與許多主張「憲改」的政治人物一樣)雖然會冒出一些主張,但從未認真對待。可以說,這個面向的「憲改」,從2000年陳總統就職至今,並不是關切的主軸。

為什麼?一方面,陳總統所提出的各項實質議題,未必是非得透過修憲或制憲才能處理的問題,[3]也不是當務之急。另一方面,這些實質議題是否變動,並不能獲取政治近利。選民未必對這些議題有高度興趣,而不能激起熱情的議題,對選舉是沒有立即效果的。何況,這些議題一旦真的認真去分析,到底會獲取或丟掉選票,往往是未定之天。

第二個層次的憲改,是著重在象徵面—國家主權(重)界定以及「改革」符號的掌握。而這才是陳總統所在意的。

憲法本來就具有高度的象徵功能。現行憲法(包含增修條文)既然已多次被宣稱、解釋為「特殊國與國關係」甚或「一邊一國」,那為什麼還需要「新憲法」來達成「正常國家」的地位?很簡單,象徵意義!再加上「憲改」本身就是一個重要的符號—我是改革派,反我者皆為保守派—,兩者相加,也莫怪陳水扁總統即便在中國與美國的多重壓力下,每到選舉還是要喊出這些「明知不可而為之」的口號了。「憲改」實際上是一種「思想→信仰→力量(選票)」的動員工具。真心、認真對待憲政改革的學者與社運,注定是要失望的。

但做為一個憲法學人,眼看著憲法在「憲政改革」的口號下,一再被貶抑,一再成為代罪羔羊,「正常憲政秩序」始終無法建立。我們還是應該質問每一個政治人物:請問你們所謂的「憲改」到底給了我們什麼願景?點出了什麼具體問題?有什麼結構是無法透過既有程序改變的?憲法的討論,不應「僅有」象徵意義與選舉意義吧。



二、美國與中國的關切—象徵面的主權問題

既然除了選舉結果外,陳總統真正要的是象徵面的主權變動—藉由變動憲法,來達到更進一步確認台灣主權—那麼,這樣的憲改,誠如羅教授所指出,在當前的國際情勢下終究一事無成。

原因很簡單,陳總統真正想改的東西(國家主權的象徵—國號、動用超憲法的公投等)受「外力」而不能改;而外力沒興趣干預的內政與政府結構問題,阿扁總統同時也毫無興趣。結果,「憲改」的空轉也就是可預見的了。

除了美國與中國的直接政治與軍事壓力外,全球化也間接影響、約制了陳總統的「主權憲改」努力:全球政經局勢牽一髮動全身,不容許任何一個邊陲或半邊陲的player亂動而打破資本主義重新佈局與分工之流程。加上中國經濟實力愈發提升,資本找到一個新的投入與剝削地點,局勢非常清楚:即便中國不直接動武或威脅動武,台灣也沒有本錢「挑釁」、「破局」。全球化往往被等同於某種程度的「去國家化」,而對照回台灣的局勢,這樣的命題似乎更加清晰:我們口口聲聲要追求的,或自稱已經擁有的「主權」,其實非常虛幻。[4]

另外與國際情勢有關的,則是後「九一一」的美國全球反恐戰略:在全球性的反恐戰略中,美國對中國的倚重,絕非台灣不斷想充任美國馬前卒之輸誠動作[5]所能抵銷的。中國藉由這樣的槓桿,來要求美國管管台灣的憲改,不是天經地義的嗎?

在這樣的國際制約下,「憲改」動作唯一效果是:藉由糟蹋憲法與憲政主義,塑造「改革」形象。至於主權的爭取,政治的改革,都只是虛晃一招而已。



三、總統該搞「憲改」嗎?—總統從事憲改的侷限與可能空間

其實在整個「總統主導憲改」的過程中,有一個基本命題,似乎是台灣人鮮少質疑的:依憲法產生,宣誓遵守憲法的憲法機關—總統—是否適合公然主導、推動憲政改革?自兩蔣、李登輝以至今日的陳總統,每當其權力行使受到憲法牽制,第一個反應就是去修憲!這與憲政主義「藉憲法約制政治權力」的邏輯是否本質上有所矛盾?

其實「憲改」這個詞彙,我們從來沒有嚴謹地定義過。如果說,憲改就是「改變憲法規範的內涵」(相當於憲法學界所稱的「憲法變遷」),那麼我們可以把憲改的類型,大體上區分為兩種方法::

第一, 改變憲法明文的規範:制憲與修憲。

第二, 不成文的改變:藉由政治實踐以及影響司法釋憲來變更憲法規範。

陳水扁總統的「憲改」口號,顯然主要集中在第一種類型。但以總統身分,如果他真正關心的是憲改的「實質內容」而非象徵意涵,其實走第二條路—比較不壯觀,也比較不敏感的一條路—或許更能夠達到目的。

美國近年來愈來愈多憲法學者在研究憲法變遷如何在「修憲」與「司法釋憲」兩條途徑之外發生。尤其著重在政治部門與民眾如何實質上影響憲法規範—包括藉由提名或參加憲法案件,以影響釋憲機關的態度。[6]在二十世紀的主要努力,源自雷根總統執政時期。雷根與其法律幕僚,致力於挑戰最高法院有關聯邦與各州分權的判例。而其所用的手段,就是開始著重司法人事的提名,以及發展出符合其意識型態的「法律論述」。這樣的努力,在雷根時期並沒有明顯的成果,但如今卻已由小布希收割。[7]學者H. Jefferson Powell也表示,政治部門與人民,可以且應該藉由各種方式—包括影響法院組成—影響憲法規範的變動,乃是美國憲法已經確立的重要原則。[8] Jack M. Balkin與Sanford Levinson更在一篇論文中,發展出「政黨鞏固」(Partisan Entrenchment)的理論,來說明法官任命的憲法意涵—具有終身職保障,又有釋憲權的法官,乃是極重要的政治位置;而總統與參議院的角力,就是各政黨想要鞏固、延長其政策或意識型態的努力。因此,總統提名偏向自己意識型態的人選,參議院擋駕其不能接受的極端意識型態者,不但天經地義,且完全符合憲法民主的原理。[9]

總之,總統具有許多資源與手段,可以在修憲以外,漸漸地讓憲法產生質變,而不需要也不適合大張旗鼓地鼓吹修憲。老布希支持「國旗修憲案」,被認為是政治極端派的小布希也支持「禁止同性戀婚姻修憲案」,但他們兩位都沒有主動地、公然地、直接地操作修憲案—畢竟美國憲法的修憲程序中,總統並沒有明文的地位!—而僅是被動地表示支持。畢竟修憲茲事體大,過關不易,若是推動失敗反而傷害自己的聲望。何況宣誓捍衛憲法的體制內政治人物,應該遵守既有的遊戲規則,哪有玩到一半又要來變動遊戲規則的呢?[10]

其實陳水扁總統當然了解這個道理。例如:在我國中央政府體制混沌不明的時候,陳總統與民進黨強力推動的「憲法實踐」,實際上已經將憲法體制的運作推向總統制。[11]總統藉由政策的宣示與實踐,甚至也可能(至少)在事實上變動憲法對台灣與大陸關係的定位,同時又可能跳脫「法理台獨」的指摘。至於其他什麼人權啦,原住民地位等議題,更不是「非修憲-制憲不可」的問題。[12]硬要用修憲處理這些有意義的問題,反而讓人懷疑修憲其實是緩兵之計。[13]

但捨此不圖,陳總統的憲改卻總是挑選一種最不可能成功,國際上最關注也最敏感的途徑—大張旗鼓口頭嚷嚷—同時一遇國際(特別是美國)壓力卻又前倨後恭。他難道不知道國際壓力何在嗎?難道不了解美中的關切嗎?台美中等地的知識界俊彥,難道看不出陳總統嚷嚷的憲改,有許多議題根本不需要修憲,更遑論制憲嗎?他為什麼不走雷根的「鴨子划水」模式,卻要悲壯地一再表演闖關失敗的戲碼?

這不得不讓人懷疑:「憲改」的實質內容與成果,根本不是他所關切的。他要選擇一條壯觀(spectacular)的路,累積政治資本—即便當陳總統宣稱制憲或改國號,卻當場被美國老大哥甩一巴掌,仍可以累積「台灣人建國有重重困難」的悲壯情懷。雷根那種「成功不必在我」的途徑,長遠來說「或許」會成功,但「長遠來說」這四個字,對只想收割眼前政治利益的人來說,是毫無意義的。

但作為台灣人民,作為關切民主憲政的知識份子,哪一條路對我們才是有意義的?





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* 政治大學法律學系助理教授。美國印第安那大學布魯明頓校區法學博士(S.J.D., 2003)。

[1] 例如,若真的在「內閣制或總統制」、「徵兵或募兵」的爭點上激起了全民或專家的細部思辯,那必然會發現這些都不是非黑即白的議題,都需要妥協與精密的討論。那麼,「改革熱情」就會淡化了—也就不能轉化成立即的選票了。

[2] 人權的規定,其實也就是政府權力的「界限」或「義務」,所以本文也列為廣義的「政治結構調整」範圍內來討論。

[3] 例如,原住民族的地位與權利保障、勞動權利之保護、政府層級,甚至徵兵募兵等問題,都可能在現行憲法的文義體系內,用解釋的方式來處理。

[4] 「主權」在傳統意義上,意指國家在一定空間範圍內,擁有最高、絕對的統治與控制權力。但全球化對主權與國族國家(nation-state)的侵蝕,卻是非常明顯的。See e.g. Jost Delbruck, Global Migration—Immigration—Multiethnicity: Challenges to the Concept of the Nation-State, 2 Ind. J. Global Legal Stud. 45 (1994); Louis Henkin, That ”S” Word: Sovereignty, and Globalization, and Human Rights, et cetera, 68 Fodham L. Rev. 1 (1999).

[5] 台灣當局無論在美國侵略阿富汗、伊拉克等戰爭中,所表現的熱忱與支持,可說僅次於英國,遠非地球上其他國家能比。尤有甚者,不僅自己支持美國,甚至諷刺、譴責國內其他團體與學界反戰反美的聲音。參閱陳光興,嗆聲自身:民主運動與美國帝國主義,台灣社會研究季刊,第55期,頁243以下(2004);馮建三(編),『戰爭沒有發生?2003年美英出兵伊拉克評論與記實』(2003)。

[6] 較近的代表性著作,see Dawn E. Johnsen, Functional Departmentalism and Nonjudicial Interpretation: Who Determines Constitutional Meaning?, 67 Law & Contemp. Probs. 105 (2004).

[7] See Dawn E. Johnsen, Ronald Reagan and the Rehnquist Court on Congressional Power: Presidential Influences on Constitutional Change, 78 Ind. L.J. 363 (2003).

[8] See H. Jefferson Powell, A Community Built on Words: The Constitution in History and Politics 208 (2002).

[9] See Jack M. Balkin & Sanford Levinson, Understanding the Constitutional Revolution, 87 Va. L. Rev. 1045 (2001).

[10] 或許因此也可以說,美國政治人物對於「修憲是否必要」其實心中是很清楚的。那種「台灣欠缺一部適用的憲法」的論述,對他們恐怕很難有什麼說服力。

[11] 參閱湯德宗,新世紀憲改藍圖—以行政、立法兩權為中心,月旦法學雜誌,第109期,頁74以下,頁77-80(2004)。

[12] 美國憲法從未明文規定原住民部落具有主權地位,或是原住民族乃國中之國等論述。但美國藉由政治實踐與理論詮釋,一樣可以發展出這樣的憲法定位。何況我國憲法對原住民族有明文之規定與保障。

[13] 陳總統與許多憲改支持者,總是常常嚷著「修憲太困難,所以要制憲」,或是「憲法解釋難突破,所以要修憲」。這種「制憲比修憲容易」,「修憲比釋憲容易」的邏輯,真是毫不把憲政主義放在眼裡。

台長: 布魯斯

春藥
很讚的分享~~
2020-02-21 23:21:02
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