PART V
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四、 地方有權以公投否決中央決策
我國地方自治雖然受到憲法保障，但實際上除少數案例（尤其是
台北市）外，地方根本沒有與中央抗衡甚至對話的空間。大法官在釋
字550號解釋指出，中央的行政與立法措施，應該事前徵詢地方自治
團體之意見，但沒有任何法律機制足以「迫使」中央「認真考慮」地
方之需求與意見。
公民投票可能強化這種「中央宰制」的現象。現行公民投票法嚴
格區分「全國性」與「地方性」的公民投票。雖有「地方性公投」之
規定，但地方性公投的事項範圍，僅限於「地方自治法規」或「地方
自治事項」，而不能挑戰任何中央措施。例如，是否興建核四？貢寮
地區的居民與全國其他地區民眾或許有非常不同的利益與立場。但
「核四公投」若定位為「全國性公投」，那很明顯地是一個「中央壓
迫地方」、「『全體國民』欺負『在地直接利害關係人』」的戰爭。
到時全國公投決定續建核四，貢寮地區居民的抗爭還會在「人民的聲
音」的招牌下給去正當化。其他許多環境議題， 也都有這類「地方
利害關係人承擔絕大部分成本」的問題。
但設計妥當的公民投票，則可能有著顛覆此種宰制關係的潛力。
那就是容許一種「以地方性公投行使對中央法令措施之『同意』或『否
決』」的制度。 在這種類型中，如果中央法令措施（非地方自治事
項）會對特定地區人民造成不成比例之負擔，那麼可以在特定條件
下，容許地方居民，以公投方式表示意見。公投的結果，可以是積極
行使同意權，或是消極否決。
舉例而言，加州憲法第34條 即規定，州政府之住屋租金管制措
施，必須得到地方選民以公投方式批准，方可生效。 另外，奧瑞岡
州州法則一般性地明定，任何州議會通過的立法，若其規範對象僅及
於特定的郡（county）或區（district），則得由州議會或經由人民連
署，交由該郡或區之居民公投核准。
由於我國並非聯邦國家，憲法也沒有明文賦予地方否決權。因此
此種「以地方對抗中央」的公投，仍須法律規定。又因為個別事項差
異頗大，此種公投宜有特殊要件（如：得交付地方公投之條件、地方
公投之門檻與程序、地方公投之效力等），而由「其他法律」（如：
廢棄物清理法規定焚化爐或其他污染處理設施之興建、原子能法規範
核能電廠之興建）作特別規定較妥。公投法僅須在第二條留下此種公
投之「類型」規定即可（如：依其他法律規定，由地方居民對中央法
令措施行使同意權或否決權）。
五、 另類的設計—協商式規則訂定程序之仿效
Troy M. Yoshino有鑑於亞太裔（Asian Pacific Americans）在美
國公投風潮下受害之深，檢討了當前流行的公投制度設計上之缺陷
後，仿照美國聯邦行政程序法的「協商式規則訂定程序」（negotiated
rulemaking）提出一套相當具有新意的公民投票程序，頗值參照。 其
內容與步驟略為：
第一步：連署以進入公投程序
發起人或所有有意參與公投之團體，依然必須取得一定數量之連
署請願。但與傳統方式不同者，發起人的公投議題，不只是肯定句的
敘述，而可以僅是提出「爭議」。連署者代表他們認為政府該對這個
議題作些事情（government should do something about exiting social
problems）。
第二步：選擇多元的參與團體
各個團體均可試圖以一定數量之連署請願，取得參與協商之資
格。而由主管機關審查後，挑選各方代表不同意見之團體進入協商。
在這一步驟，連署之門檻無須太高。Yoshino建議，以科羅拉多州為
例，2000人的連署即已足夠。而主管機關選擇的主要標準，必須是代
表團體的「多樣性」，以使各方利益均有機會參與。少數、弱勢族群
也不致因為經濟或法律上之門檻，而被排除於公投的真正決策過程之
外。
第三步：以協商規則訂定程序界定公投議題
在協商過程中，意見及利益不同的團體可以直接對話、協商、妥
協。這樣的思辯水準遠高於許多公投過程中的三十秒電視廣告，或媒
體的簡單標題。
第四步：將公投議題送交公眾投票
與傳統公投方式不同者有二—首先，公投議題不是單一選項，而
是就此爭議，同時提出數個「選項」。其次，表決規則係按照Borda count
voting procedure的加權計分方式。（投票人必須就各個選項列出排
名，計票時則依不同排名給予積分。最高分之選項則成為政策。）
這樣的公投，才比較能夠反映出「不同選項間的偏好強度」。同
時因為提出了不同的相關選項，也讓選民有機會暴露在不同的觀點當
中。
Yoshino的這套建議，似可同時滿足思辯、多元、保護弱者免於
壓迫，以及充分反映選民意志與偏好的優點。公投法似可考慮加入此
一特殊設計。論者可能會質疑，經過這樣篩選思辯的程序，還是不是
「直接民主」？ 但正如本文一再強調，公投本來就不是，也不可能
是完全「直接」、「無媒介」的公民決策，它其實跟代議決策一樣，
也是一套「法律制度所形塑」而成的決策程序，是一套「制度」。因
此，討論的重心，或許本就應該在「如何設計公投制度並減少它的弊
害」，而不是「愈直接愈好」。何況，這套協商式、思辯式的程序，
不是獨佔式的規定，而是可以作為制度「選項之一」，使得公投的制
度更加多元。也更凸顯公投制度的多樣性，保障不同類型的聲音。
肆、結論
身為一個投身憲法民主（constitutional democracy）的研究者，一
個關切正義與平等的公民，我認為民主必須以免於任何形式的宰制
（free from domination; antisubordination）為前提—無論是來自多數
或是少數的宰制。
權力階層在任何一個社會都會存在，但權力本身不可以是權力存
在的正當性來源（justification）。統治、權力可以正當化，但「老子
最大」、「民主就是這樣」的論述，純粹訴諸權力本身，那就是宰制，
就是霸權。憲法、人權這些說詞，如果有什麼價值的話，是幫助邊緣
與弱勢反抗霸權、挑戰宰制。一個政治體制，唯有它能關懷且培力
（empower）被壓迫者—那些在工廠被機器碾斷手掌而求償無門的勞
工、那些因全球化競爭而愈趨貧困的農民、那些從東南亞嫁來台灣卻
被政府高官勸導「少生一些」的新移民女性、那些失去土地與家園卻
還要被教訓「不要跟主流對抗」的原住民…—的時候，它才有正當性。
但霸權永遠會試圖鞏固並且正當化自己。在威權時代，它可以用
「對抗萬惡共匪」、「復興基地」來正當化；在形式民主與選舉民主
時代，「人民最大」、「台灣人民」、「全體國民」這些概念，就是
另一種正當化理由。但抽象齊一的人民意志永遠找不到，所以就要有
代用品（proxy）。於是，簡化而具有宰制性質的民主公式出來了：
1.全體人民＝多數（How?）人民＝多數選民（How?）＝多數選民在
某次選舉所支持的政黨或人物。
2.全體人民＝多數（How?）人民＝多數選民（How?）＝多數選民
（How?）在某次公投所支持（How?）的議題。
公民投票的問題是：它很容易被操作為、正當化為「全體人民」
而變得圖騰化而不可挑戰；但它其實只是「一種」投票競爭機制，只
是「增加」了一種鬥爭與遊戲方法而已，沒什麼神聖。但我擔心的，
其實正是它的神聖外衣。尤其是披著國族主義的神聖外衣。公投往往
有強烈的召喚色彩，而被召喚的（部分）人民也為它背書。於是，拒
絕被召喚的，就在「人民」的帽子下被鎮壓殆盡。
我不反公投，只是要說：公投不是民主的要件，公投也不見得是
「比較民主」的制度。但公投「可以是」促進民主的一種機制—如果
在特定脈絡下，設計妥當的話。所以呢，在設計公投制度的時候，不
要從「實現全體意志」這種迷思出發，而要從「如何讓邊緣、弱勢、
少數發聲與挑戰」的培力觀點出發。本文所提出的制度修改建議， 就
是從這個角度看公投法。
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