日籍學者中村勝曾說：「土地問題是原住民社會的根本問題，土地遭剝奪是原住民問題的原點。」花東發展的困境，勢必面對原住民土地問題。一九八八年，原住民興起第一次抗爭運動，其中原因，就在於土地被剝奪。失去謀生空間，原住民在社會上遭盡壓迫，間接導致人口販運等問題；這波集結，要求政府承諾歸還他們傳統領域；一九八九年、一九九三年，也都陸續有還我土地運動，但無顯著成效。二○○五年《原住民基本法》通過，原住民索還土地看似更有法令憑據，但現實上卻事與願違。
政府從三十六年開始登記原住民保留地、四十七年時又擴大劃編，之後陸續有原保地登記，但原保地與傳統領域仍有差異，有原保地也不等於擁有地權；中研院歷史語言研究所研究員、考古學者劉益昌指出，邦查與普悠瑪（卑南族）除至今少有地權外，更是唯二沒有傳統領域或原保地的族群。
內政部對傳統領域的定義，含括原住民舊部落，遺址，耕墾遊地，遊獵，祖先耕種，及聚居曾經使用過土地；若以此定義推算文獻記載的原住民土地面積，共有一千六百公頃左右、佔全台土地面積四四‧九％。
師大原住民族研究發展中心主任汪明輝說明，所謂原保地是過去國家掠劫收奪原住民土地後，再以「每位原住民可分三公頃保留地」的方式計算得來，計算基礎為當時人口八萬人；但至今原住民人口已成長至五十萬人，「原保地還是只有二十四萬公頃。」他以最保守的方式估算，全台傳統領域「至少」有一百七十萬公頃，「相較之下，原保地少得可憐。」
「邦查沒有地權，是因分類時被劃為平地原住民。」汪明輝表示，日治時期有山地保留地政策、國民政府來台後延續此政策，山地原住民較能擁有原保地。但國民政府認為邦查跟漢人居住時間已很久遠，便不再給予保留地。
沒有保留地，沒有地權，但不代表原住民沒有私有地。刺桐部落居民林淑玲指出，部分邦查還是會去登記私有土地，但目前以台東為例，九成有邦查居住的土地都還是公有地，「因為我們要登記真的太困難！」
林淑玲指出，所有政權看似善意、願意歸還土地給邦查，但相關程序卻很不友善；「邦查是沒有語言文字的。經過日治、國民政府，語言一直在換、文字一直在換，對我們的老人家真的很困擾。」執行人員難以和原住民耆老溝通，是土地難以取得的障礙之一。
「政府都說，『不來申請登記是妳們自己要損失權益！』」但林淑玲氣憤指出，登記原保地後需要繳稅，對早期沒有貨幣的邦查來說，根本無能為力；此外，近年申請的手續更加繁複，除了水電證明、地籍圖等，竟連航照圖都得提出。「但拿出航照圖後，又說圖上看不出我們的房子在哪裡、所以不能認定，這不是很奇怪嗎？」
汪明輝直指，這就是「土地官有」政策，先將原住民的蕃地認定為「無主地」，再要原住民提出證明，「但這些東西原住民怎麼會有？所以『你（原住民）既然不能證明是你的，就是我的（政府）』。」林淑玲直言：「這種政策相當荒謬。因為我們的存在，就是代表『我們一直在這裡』！」
然而擁有私有地的原住民，也不必然一直擁有土地。因傳統領域被劃為原保地與非原保地，其中原保地又因各種理由如國土保安被劃為河川地、國家公園等，使原住民利用土地維生的方式更為嚴竣；汪明輝指出，在缺乏整體規劃情況下，原民常因難以維生而出售私有土地。
阿固是崁津部落居民，崁津部落是標準的都市原住民部落、位於桃園大溪武嶺橋下。近年三鶯、溪洲、撒烏瓦知和崁津等都原部落不斷走上街頭抗爭，阿固直言─就是因為邦查沒有土地！
「我們的老人為什麼要走上街頭？為什麼？她們應該是在田邊耕田的！政府太過份了！」阿固指出，在政府眼裡，土地是東西、可以買賣；但對原民來說，土地是生命的延續。因為政策不友善、花東的邦查流亡到都市、不得已在行水區居住，卻一直遭受驅趕；但政府卻能在行水區做建設，讓她無法接受。
桃園縣府為建設桃園花卉專區，強力迫遷崁津部落，阿固悲憤透露，桃縣原民處告訴她「聽政府的話、政府的安置很棒」，但她認為：「政府的話根本是狗屁，只要聽政府的話，我們（邦查）永遠都被騙！」
阿固不是無的放矢。花蓮港口部落港口土地自救會長Lafay指出，石門段823、592地號、秀山段193、194、196、883、225、225-3等旱地都是港口部落傳統領域，政府在七十八年時公告可以增劃編保留地，部落收集資料去鄉公所申請，卻一無所獲。直到八十六年才知道，鄉公所以「保留地承辦人員流動性太大、登記資料遺失」為由，拒絕承認港口部落能擁有土地。
「明年是中華民國建國一百年，也是邦查被欺騙的第一百年！流浪的第一百年！」港口部落、刺桐部落不是個例。政府不願歸還土地，讓邦查在11月發起「Pangcah百年戰役」集結活動、預計明年初北上凱道大規模抗議，「因為接下來，我們面臨著更可怕的土地劫難，也就是《東部發展條例》！」
日前蘇花改過關，正式推開花東發展大門。地方首長無不期待今年二月花蓮立委補選割喉戰時，朝野競相提出具十年五百億經費的《東部發展條例草案》盡快三讀通過。但東發條例並非完全正面的法案，除將再剝奪原住民土地、加劇貧富差距外，也恐讓東部複製西部發展模式，走向大開發、大破壞的局面。
東發條例再度分裂東部？
東發條例問題多、需要審慎評估修正才能通過；但因草案經費龐大，恐被政治人物以「我要蘇花改」模式操作、草率過關。
東發條例與蘇花改堪稱近年對東部發展影響最大的兩件建設方案、同時也是受政治力影響最深的方案。分析其內容，不難發現發展利基都傾向財團，對受地形限制、處東部南端、少有發展的居民來說，難有益處。
地球公民協會花東辦公室研究員黃斐悅說明，東發條例目前有國、民兩黨版本，皆明訂公有土地得以出租、信託或BOT等方式釋放、權力更大幅下放至地方主管機關；其中國民黨版本排除相關土地法令規範限制、環境敏感區，民間團體擔憂若照此版本通過，將帶來嚴重破壞。
然而，東發條例除土地釋放外，也包括照顧地方弱勢的條文，如保障原住民生存與文化、教育與交通補助等內容；黃斐悅指出，土地釋放牽涉花東整體發展與環境破壞，是民間團體認為最應審慎評估的部分，「但因跟弱勢保障條文放在一起，我們很擔心一旦反對東發條例，就會像蘇花高或蘇花改一樣，被塑造成對立的情況！」
東發條例在立委補選提出後，日前已默默逕付二讀，兩黨正在協商。蘇花改過關，深受地方派系權力介入的花蓮地方媒體，更不斷宣傳東發條例通過的必要性。雖立院原無打算將東發條例排入這會期優先法案；但五都選後，花蓮縣長傅焜萁以「資源將重新分配、影響偏遠縣市」為由，揚言北上行政院爭取；這種「花東人不被重視」的蘇花改過關操作模式，也恐將影響立院審查進程。
不只蘇花改
儘管社會輿論強烈要求留下台26線最後一段原始海岸缺口，但日前台26線仍闖關。（圖：鐘聖雄）
東華大學自然資源與環境學系副教授戴興盛直言，蘇花改與東發條例從提出到加速進行，均與政治版圖角力有密切關係；因兩案均有重大爭議，若急就章限期推動，「蘇花改將有如利刃般地由外切入花東，而東發條例則由內從根腐蝕花東永續發展的基礎工作，兩者加乘的破壞力量，將是花東前所未面臨過的超級風暴！」
愈快速的交通模式，將讓發展朝向急劇而單一的模式。值得注意的是，花東的快速交通，並不只有蘇花改一條路。日前環保署第二○一次環評大會通過了台二十六線開發案，宣告台灣走向「完全環島公路」；行政院長吳敦義更承諾一百年底南迴公路改善計畫「一定動工」。
台東縣長黃健庭不諱言：「蘇花通了，從台北到花蓮更便捷；那相對的，從台北到台東也會更便捷。」但他不只著眼於公路，除已推動台東直飛南京、北京，「下一階段則努力推動台東直飛香港。因為香港對直飛來台東玩三天兩夜也深感興趣。」
當陸客成旅遊主力
觀光不是只有團體旅遊，但台灣的想像一直太單一，使花東自然資源潛能無法發揮最佳效益。（圖：Kovis）
東部縣市力推的交通模式，與近年全台各地掀起陸客觀光旋風有關；儘管旅遊品質遭人詬病，但不少業者半玩笑半真實地說：「大陸人那麼多，一人來一次也夠了！」莫拉克風災讓西部觀光景點重創，花東發展優勢再添一筆。也因陸客成為觀光主力，公路為主的團體旅遊勢在必行；這也是近年東部觀光飯店開發案不斷的原因。
曾任導遊的呂先生分析，觀光約略可分為團體與背包客的慢行方式，以東部自然觀光資源來看，背包客方式能吸引旅客回流；「但交通方式應多元、友善、朝大眾交通工具發展，可惜東部交通政策完全忽略這點。」變相造成觀光模式單一化。
為因應團體旅遊，近年東部海岸飯店因而林立。十二月初，環保署舉行「台東縣都蘭灣附近開發行為環境影響評估研商會議」，但意外的是，除私人飯店，東部國家風景管理處的開發案也琳瑯滿目。
陸客商機大，導致東海岸面臨急劇開發。（圖：有話好說）
交通部觀光局國民旅遊組副組長曾維德說明，近年來台旅遊人數快速增加，花東海岸卻不如預期，判斷應更新遊憩設施才能刺激旅客意願。但台大地理資源學系教授質疑，「遊客人數趨緩不見得是設施不夠，應分析原因。遊客可能走縱谷。綠島每年夏天有四十萬人，這有算進去嗎？」
經追問，曾維德坦言「更新設施」是詢問旅行社後的結論。呂先生說，這是因團體旅遊除旅館外，「景點」更不可或缺。「這是旅行社賺錢的方式。也是台灣發展觀光的毛病。」
他說明，旅行社的賺頭來自於「替旅客安排行程」和「抽成（飯店、景點、購物場所）」；花東地形狹長，行程頭尾兩天經常在「拉車」；為不讓遊客覺得「付錢付得不值得」，就得開發景點。「就算是景觀平台也好，讓旅客照照相、上廁所就可以。」
蘇花改與東發的加乘效應
東發條例土地大解禁，衝擊環境也衝擊原民權益，但政府卻無心解決原民地權問題。（圖：鐘聖雄）
相較於工業，飯店、渡假村環境衝擊「相對較小」；但在東發條例未修改的情況下，好的開發也會釀災。
東管處雖對東海岸有開發總量管制，但其規劃遠在民國八十八年就制訂，管制方式也僅以房間數量規劃，預計在民國一百年時，包括花東地區、縱谷、海岸，一般旅館房間數可達一萬六千五百間、觀光飯店房間數則為一萬一千九百間。環評委員劉益昌質疑：「這有做過政策環評嗎？有考慮開發量對環境的衝擊嗎？」
專研考古的劉益昌長期在東海岸進行調查，他強調：「東海岸地質特殊，可說是全台地質最嚴竣的地方！」劉益昌曾調查過的考古遺址有的已「被水吃掉」、舊香蘭遺址則不斷受到颱風侵吞而逐漸消失，「而這只是這三十年來的事而已！」民間團體也擔心，海岸飯店林立除有地質危機外，也對海洋生態有影響。
戴興盛進一步指出，政策評估除考慮環境外，也要考慮社會衝擊；目前東海岸開發案已衝擊部分原住民，東發條例一旦未修正就闖關，一定會造成更大衝擊與對立，「類似美麗灣的案子會層出不窮！」
儘管如此，黃健庭卻不認為東發條例有修正必要。「東發條例處理的是地用而非地權問題。」他認為東部發展受限公有地難以釋放，東發條例簡化流程，對發展是好事；海岸土地有原民居住、地權問題未解決，「但地權本就有另一套在處理。」也強調即便地方政府握有權限，「土地也不會遭濫用。」
雖黃健庭認為東海岸後續開發不與原民衝突，但現實狀況是，光美麗灣一案就有原民遭迫遷。黃健庭無奈地說：「這問題若沒有被開發好像就可以一直拖著，不解決也『一直佔用下去』，現在要開發、不得不把這問題搬上檯面解決，那可以駝鳥心態，因為有佔用的問題，就全部不要發展？不可能嘛。」
黃健庭說，對「長期佔用」的原民，政府還是會給予地上物補償，儘管補償可能不夠她們過生活，「但政府到底要做到什麼程度才夠呢？」歷史糾結讓地方首長很為難，但不面對問題，東發條例中要保障原住民生存權益的願景，是否真能做到？
【東發發了誰？】（4）東部發展，請慢行by 胡 慕情 on 2010/12/09
「有了飯店業，就有工作機會。」台東縣長黃健庭希望以觀光為發展主力，改善台東發展困境。但未來飯店將林立海岸、面對政府不願正視發展與原民傳統領域的衝突，回到家鄉等待就業機會的刺桐部落潘輝雄直言：「美麗灣真的蓋好了、營運了，我也不會去工作！」
潘輝雄不諱言，台東工作機會真的太少，刺桐部落族人對於美麗灣開發，正反意見各半，「但台東的特色就是安靜，大家想來這裡休息，蓋大飯店就是要非常多人潮，以後大家還會想來台東嗎？」況且飯店將剝奪族人土地，「有清潔工作、但沒有家，還能生存嗎？」
刺桐部落居民林淑玲則直言：「政府一直打著原住民（邦查）名義發展觀光，但邦查有受惠於你們嗎！」林淑玲也不解，當邦查傳統領域被財團侵佔後，「哪裡還有真正的原住民文化？」
環境衝擊難把關
都蘭灣在東發條例通過前就有許多開發案進行中，未來土地一旦大解禁，後果不堪設想。（圖：觀光局提供）
在「台東縣都蘭灣附近開發行為環境影響評估研商會議」中，包括環保署副署長邱文彥、環評委員劉益昌、台大地理資源學系教授張長義都強調，基於原民土地問題與環境衝擊，交通部有必要提出政策環評，進一步規範開發總量；但因政策環評沒有強制性、又須由主管機關主動提出，交通部觀光局國民旅遊組副組長曾維德表示：「還要討論。」
已在都蘭灣附近等候開發三十年的業者，也對政策環評相當反對。杉原棕櫚海渡假村代表林笑天表示，棕櫚海投資三十年，早已通過環評，只是遲未開發、只需做環境影響差異分析，強調不該因為東發條例未來會有所衝擊，「就叫已經投資的業者要重跑一次程序！」
雖觀光局對東部整體觀光開發的評估僅以旅館、飯店房間數量為總量管制，開發腳步在即；但曾維德說：「觀光局原本就打算在一百年時檢討總量。」就在觀光局不積極的情況下，目前棕櫚海開發案即將在下週進行審查。
黃健庭不認為開發等同破壞環境。「畢竟我們有環評程序啊！」針對仍訴訟中的美麗灣環評案，他則認為「已解決」，強調「這是非常具指標性的東西，很多過去有意願到台東來投資、也看好在台東投資飯店的，她們可能會對地方政府比較有信心。」
張長義聞言怒罵：「美麗灣根本是『非常惡』的案子！」他曾任台東縣環評委員、審查美麗灣案，因持反對意見而遭陣前換將，之後美麗灣便通過環評，「美麗灣是位於海岸敏感區及山坡區的案子，縣府卻無遠見，只看到眼前利益！」
林淑玲憂心地說，美麗灣案突顯政府操縱環評的狀況，而雖行政法院目前判台東縣府敗訴、環評無效，台東縣府卻依然核發建照，「國家對開發業者真的很寬容，若中央不做總量管制、只容許個案開發，我們會有怎樣的生存空間？」
雙贏的可能
觀光是東部發展利基，但隨意開發將無法永續。
「台東只有兩個東西，一是自然、二是文化！」劉益昌直言，文化指的是史前遺址與原住民，自然則是知識與景觀，其中都蘭灣就是全球最重要的海板塊碰撞點；目前南島文化已被認定是由台灣的南半端散播、全世界引發軒然大波，「政府要怎麼看待、利用文化與自然？」
劉益昌認為東部發展觀光的方向基本沒錯，但「台東市的觀光旅館都快死光了，政府不拯救，卻要去不該被破壞的自然資源所在！」他直指，需要政策環評，就是希望有整體規劃，東部要永續利用，應該配合都市計畫，讓旅客留在市區，其他地方則維持原民跟自然的完整性。
維持東海岸完整性，不代表沒有發展機會。師大原住民族研究發展中心主任汪明輝表示，雖然原住民基本法通過、聲明所有開發案「只要經過原住民傳統領域，都應取得原民同意」，但實際上「傳統領域只是一個名詞，並沒有真的還給原住民。」
汪明輝說明，傳統領域是超越個人所有權狀的概念，最重要的意義，是支持一個民族社會文化的永續。「一個民族要有希望，不是讓他到都市打工，而是應該還予傳統領域。」
汪明輝的說法受到開發業者反對。林笑天不滿地說：「歸還土地？那政府跟開發商都該被一視同仁！」他直指政府根本不可能做到歸還土地，「最精華的地區就是都市地區，政府怎麼可能還？不能政府想賣國有土地，一面卻限制私有！」
然而，歸還土地並非外界想像的情況。汪明輝說，傳統領域歸還，是指還予原住民地權，但無論公、私有地，只要經協商，仍能有使用權利。「這就是共管的概念。」張長義也說，這就是諮詢、參與、分享利益的觀念，以前沒有法令，政府完全規避；但東發條例通過在即，若政府不正視開發與原民土地衝突，「那就會無解、就避免不了抗爭！」
刺桐部落、達魯瑪克部落，近年都在嘗試推廣結合原民文化與生態旅遊的社區營造，不必大規模開發，保有環境特色，當地原住民可運用知識深化旅遊品質；潘輝雄認為，唯有避免剝奪自然資源的財團開發模式，東部民眾才有未來。
民間團體將提民間版東發條例
邦查海祭地點就是傳統領域，一旦傳統領域被開發，原民文化還存在嗎？（圖：攝影家林國勳）
目前無論專家學者或民間團體，都認為應有政策環評，邱文彥建議觀光局應檢討現有設施跟發展趨勢、提出總量管制，讓開發保育可以雙贏。而政策環評範圍應含括東海岸台十一線、台九線、台二十三線、花六十四、玉長公路、豐濱到光復等道路行經範圍。另方面，汪明輝也希望國家需要主動提出傳統領域範圍、開始與原民討論如何共享利用的可能性。
曾維德也直言：「觀光局不敢將發展政策全倚賴陸客來台。」畢竟兩岸政策只要一變，陸客說不來就不來、風險很高。而黃健庭也有意朝不同觀光模式發展，但東華大學自然資源與環境管理學系副教授戴興盛表示，目前並未看到較細緻的配套方案，一旦東發條例不修正、草率過關，「就算地方首長再有好的理念，也難以阻擋財團壓力！」
「尤其目前國土復育條例、國土計畫法、海岸法等重要法案都未過關，政府其實難以掌握環境被破壞後所帶來的問題！」戴興盛憂心表示，未能掌握自然資源情況就趕著開發，是發展不能永續的根本問題；民間團體認為在相關上位法案未過關前，至少應先劃出東部限制發展區及可發展區，確保珍貴自然資源避免遭到開發破壞。
戴興盛憂心地說，東發條例民進黨版釋放補助利多，民間團體暱稱「錢坑條款」、國民黨則是「炒地皮條款」，無論哪個版本，都與政治壓力緊密相關；目前民間團體正著手擬定民間版草案，希望針對土地解禁部分有所限縮；原住民團體也呼籲立院莫草率通過東發條例，「否則將有大規模抗爭！」
