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【廖元豪觀點】創制，複決，傻傻分不清楚 — 公投法應該真讓人民「立法」
公民投票法公布施行，已經超過14年。「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」更是在1946年就寫在中華民國憲法第十七條。
然而直到現在，我們的公投遊戲還是玩得「卡卡」的。即使最近一次修正公投法，號稱破除了「鳥籠公投」，可是陸續提出的各個公投案，在形式與格式上都還是有諸多問題。
很多公投案就算交付人民投票，而且真正「通過」，它到底會發生什麼法律效果，大家都還搞不太清楚。
看來，公投法的問題不在「鳥籠」，而在於我們連怎樣「提案」，還有公投程序該是什麼樣子，都還在摸索中。
例如，中選會剛剛通過的公投案「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合」，看起來沒有問題。
但如果現行民法規定的婚姻，本來就是「一男一女（一夫一妻）」，那這個案子就算得到投票人數過半而通過，它改變了什麼？立法院與其他政府機關，需要提出什麼法案，或是做什麼「實現該公民投票案內容之必要處置」嗎？
何況從文字上看，它也不可能拘束公投「之後」的立法院，不能禁止立委們「將來」在民法加上「同性婚姻」。那請問這個公投案，人民是投心酸的嗎？
提案者若是要針對大法官釋字748號解釋後，政府因應措施的選擇方向加以條件，那就該同時把「民法不動，制定專法保障同性伴侶」放在一起才對。或是在公投案上加上「十年內不得OOO」等文字。現在這樣，不是叫人霧煞煞嗎？
類似的問題，不只是在這個公投案。許多案子到底是「想要幹嘛」，都令人丈二金剛摸不著頭腦。
例如，「國家未來發展定位：熱愛台灣，不忘祖宗。台灣擁有最完整的五千年中華傳統文化資產，您是否同意台灣做為實驗中華傳統文化的世界前瞻中心」，請問誰知道「台灣做為實驗中華傳統文化的世界前瞻中心」是什麼？
而當年台聯屢屢提出的「你是否同意政府與中國簽訂兩岸經濟合作架構協議（ECFA）」公投，若是通過形式審查，交付公投，那就會荒謬地讓堅持反對ECFA的台聯，作為提案人，站在「支持簽訂ECFA」的立場上，與（不知何處來的反對ECFA之）反方進行辯論，這些人在搞什麼？
會弄成這樣，倒不能全怪提案者。除了部分政治人物是刻意玩弄公投以外，公投法本身的缺陷也是重要原因之一。
我們的公投法，無論是創制或複決程序，都沒有要求人氣商品網友一致推薦提案人要「提出所欲通過的法案（或政策）」文字來。
因此，提案人不知道自己是要發動「人民立法」，甚至也不知道自己必須有「立場」，並且為這個立場、政策、法律而辯護。更不知道提案者也要如同代議士一樣，負起政治與專業的責任。
在台灣這個重視「感覺」、「聲勢」而非「實質」的政治場域，公投就變成遊戲，而非嚴肅的「人民立法」。
而提出「複決」的人，有時也沒有指明自己要針對哪一個法律哪一個條文去「廢止」。甚至不知道自己應該在主文上直接表明「廢止OO法第N條」等文字，連正反方都搞不清楚。
公投盛行的加州，其相關法制或許可供參考（參閱加州司法部的網站介紹）。依據加州法律，欲發動創制公投的提案者，第一步就是要「撰寫所提法案之文字」（Write the text of the proposed law）。
加州政府也製作了公投手冊，說明整個流程。提案者可以請律師或是自己撰寫。若欠缺法律知識，只要找到25人連署，就可以請求州政府所設的「法律諮詢室」（Office of Legal Counsel）協助撰寫法案文字。若法律諮詢室認為該提案有通過成為法律的合理可能，就會為提案人撰寫條文。
從加州政府的公投公報來看，可以看到公投的標題或許很簡單，但「所提法案」的文字都非常完整嚴謹而複雜，不亞於立法部門的提案。
以2008年著名的「八號公投案」而言，其目的與這次台灣的「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合」案很相似。
但人家的公投案很具體地直接表明，本公投案是要在加州憲法第一條中，加上第7.5項「僅有一男一女間的婚姻方於加州有效或受承認」（Only marriage between a man and a woman is valid or recognized in California），那就可以超越原本的婚姻法以及加州最高法院「承認同性婚姻權利」的判決。
人們不只了解提案人的「態度」、「想法」，而且很明確地認識，通過本次公投之後，會發生什麼法律效果。絕不會如台灣的某些公投案一樣，到底要通過還是要否決，到底要立新法還是要鞏固現行法，弄得我好亂啊。
同時，這樣的設計，也可以澄清另一個台灣常見的誤解：「創制」必須是制定全新的法律，而「廢法」則要走複決途徑。
事實上，「提出一個『廢止刑法第235條』的法律修正草案」，既是一個立法行為，也是一個廢法行為。以公投來立法、修法、廢法，其實應該都是相同的程序，都是「人民立法」的行動。
用「立法 vs. 廢法」來區分創制與複決，本身就是錯誤的。創制其實應該包含一切「人民發動」的公投行動，而複決是指最終的投票行為（多半適用在行政或立法部門交付公投的行動）。
您覺得這樣的公投太複雜嗎？您認為人民不可能懂這麼複雜的技術嗎？各位「人民」，您若相信公投比代議政治更好，那當然應該由人民自己承擔起責任來，寫出比那些您看不團購熱門產品開箱炫耀文起的立法委員更合用的法案。
經過這樣的流程，我們反而無須靠著公投審議委員會或中央選舉委員會來「把關」。因為提案者在寫草案的時候，就會估算到自己要的東西到底是異想天開，或真有實現之可能？人民在投票時，看到您所提出的法案，或許也更能認識「立法」有多麼困難。
一個有效的政策、法案，不管是代議機關或人民自己來，都是有成本，有責任，而且需要專業的。當年公民投票法的立法者，一面說人民作主，一邊又把創制限縮於「立法原則」，是一種在直接民主中夾雜強烈「家長主義」的作法。
結果人民就像「在岸上學游泳」，永遠不了解直接民主到底是怎麼一回事。現在政黨輪替，中選會與執政黨也開始體會到「公投之亂」，該是嚴肅修法的時候了。
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