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【聯合國財政危機~被政治架空的錢袋子】--分析評論-撰文:*黄治金*

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聯合國秘書長古特雷斯在2019年的聯合國大會上發言。他多次呼籲會員國及時足額繳納分攤會費。(Reuters)

                     【聯合國財政危機~被政治架空的錢袋子

                              分析評論-撰文:*黄治金*

                                 2020-01-25 07:00

聯合國作為世界最大國際組織,自1945年成立以來就面對缺錢的問題。即便一些會員國經濟財政大幅改善,也沒能解決聯合國的財政問題,因為其中摻雜了個別國家政治和外交因素,以及同其他國家間戰略博弈。 

由於預算機制的僵化,會員國逐年拖欠會費,改革步伐難以跟進,使得聯合國的財政狀況幾乎陷入「絕境」,嚴重威脅聯合國聲望和執行力。

2019年是聯合國財政形勢最為嚴峻的一年。就連聯合國秘書長古特雷斯(Antonio Guterres)都曾想出售位於紐約市曼哈頓區的秘書長官邸,幫聯合國度過這場危機,但囿於聯合國和地產東家美國簽署的協議,他無此職權,只好作罷。 

古特雷斯當年6月4日在聯合國大會第五委員會(Fifth Committee)會議上指出,2018年5月,聯合國現金就已告罄,並求助於周轉基金。2019年5月,為了控制和節省開支,聯合國各部門也不得不暫停錄用和非員額招聘工作。但即便如此,聯合國很可能在2019年8月耗盡現金,並從周轉基金借款。彼時他說,這次聯合國秘書處已無力繼續周旋,繞過這一危機,即使所有會員國按時全額繳納會費,聯合國在2019年底仍面臨現金問題。這是他在任何一個組織中從未見過的荒謬境地。 

而在國際社會和聯合國多次向美國等欠費國施壓後,各國才逐步補交了部分資金,勉強維持住2019年最後兩個月聯合國的運行。在此之後,聯合國就開始打擊欠費國家的行動。

2019年12月27日,聯合國大會批准了聯合國2020年預算,預算金額為30.7383億美元,比古特雷斯最初提出的要求增加約800萬美元。1月14日由囊括亞非拉數十個發展中國家的77國集團和中國一起提交決議,擬擴大第五委員會行政和預算問題諮詢委員會規模,並在投票環節中以120票贊成、48票反對、4票棄權的結果通過,意味着新的行預咨委會成員選舉方式將在2021年1月1日啟用分配製,即非洲和亞太地區各5名,拉丁美洲和加勒比地區、西歐以及中東地區各4名,東歐地區3名。這將弱化西方國家對聯合國預算委員會的控制,同時也對打擊長期拖欠聯合國會費的國家起到作用。 

資金來源和用途 

根據《聯合國憲章》第十七條的規定,聯合國經費全部由193個會員國分攤,原則上無權向商業機構借款(有時也買債券度過困境)。所以,聯合國只能依靠各國履約,按時足額繳費,否則就是陷入財政困境。  

資金來源和消費主要包括3個部分,第一部分為成員國分攤會費(assessed contributions),組成聯合國的常規預算(regular budget)。193個成員國每年按比例分攤,主要用於聯合國機構的行政開支和活動費用,比如支付人員薪資、購置辦公用品以及維修、通訊聯絡和會議服務等;第二部分是維和行動經費,主要由安理會五常和其他主要經濟體承擔;第三部分是自願捐獻(voluntary contributions)。比如,聯合國兒童基金會、聯合國開發計劃署、聯合國難民署等特定項目的運作,主要來自各國政府、企業和個人的捐獻。不過,世界衛生組織、聯合國教科文組織等與聯合國共事的自治組織,少部分資金來自分攤會費,大部分來自自主捐獻。

以上三種來源的資金都可以用於聯合國人道主義和發展援助,支撐着聯合國體系的三大支柱:人權、發展、和平與安全。 

就人權事務,主要由聯合國人權事務高級專員辦事處(OHCHR)負責。該機構是聯合國下屬機構,其目的和宗旨是保護和保障世界各國人權,其40%的資金來自聯合國常規預算,剩下的資金來自自願捐獻。 

2018年至2019年該辦公室得到的常規預算撥款為2億美元,佔聯合國全部常規預算的3.7%。自願捐獻主要自美國和歐洲國家以及部分亞洲國家。2017年,該辦事處收到的國家捐獻佔88%。剩下12%的自願捐獻主要來自歐盟委員會以及聯合國合作機構(見圖2)。2013年至2018年,該辦事處得到的自願捐助分別為:1.21億美元、1.24億美元、1.26億美元、1.26億美元、1.43億美元和1.87億美元。截止2019年7月1日,該辦事處得到的自願捐助為9,810萬美元。 

經濟實力決定分攤會費

聯合國常規預算分攤比重,每兩年核定一次,每個國家會費佔比由聯合國會費委員(The Committee on Contributions)根據各國國內生產總值(GDP)總量、人均GDP和實際支付能力計算和分配的,每三年調整一次,最終由聯合國大會審核批准。外債高的國家或人均收入低的國家可以大幅降低分攤比例。 

2000年12月,在美國的施壓下,聯合國大會修改會費分攤上限比例,美國會費比例由之前25%下調至22%,一直維持至今。自那至今,會員國承擔的最高比例是22%,最低是0.001%。最不發達國家的會費不超過0.01%。 

2000年至2002年,中國在聯合國的會費分攤額在所有會員國當中排名第13位,2003年時上升至第9位(2.053%)。2012年,聯大通過決議,2013年至2015年年度各國分攤比例重調。中國、巴西、俄羅斯等經濟持續增長國家比例增加,歐洲國家比例下滑。中國分攤會費的比例從3.19%增至5.15%,約為2.78億美元,超過意大利和加拿大成為第6大會費支付國。

2019年6月28日,二十國集團(G20)領導人出席日本大阪峰會。(Reuters) 

2018年12月22日舉行的聯大會議上通過的2019年至2021年年度聯合國會費分攤比例表顯示,美國會費依然承擔22%的常規預算以及28.47%的維和預算。中國會費首次超過日本,成為僅次於美國的第二大會費繳納國,常規預算分攤比例由原來的7.92%升至12.005%,維和預算分攤比例由原來的10.24%升至15.22%。 

歐洲各國中,德國承擔的聯合國會費比例最高,為6.090%,之後是法國和意大利,會費比例均相差1.1個百分點。也就是說,糾結於脱歐的英國的聯合國會費比例反而有所上升。在南美洲,巴西作為最大經濟體,人均GDP大概1萬美元左右,其承擔的聯合國會費比例在南美最高,達到2.948%。俄羅斯在巴西之後,會費比例為2.405%,超過韓國、澳洲和土耳其。世界主要經濟體印度由於人均GDP大約只有2,000多美元,所以其聯合國會費比例較低,為0.834%,落後於墨西哥。 

美國拖欠最多

即便聯合國的會費根據各國國情進行制定,但依舊無法避免「欠費」的情況出現。根據聯合國官網,2019年聯合國會費總毛額約為30.65億美元,淨額約為28.49億美元。據《聯合國新聞網》報道,由於多個會員國拖欠會費,聯合國2019年維和預算缺口為15億美元,常規預算缺口為4.92億美元,共計約20億美元。不少會員國非但不全額繳納會費,還取消了對聯合國的捐贈。 

每年1月為繳納會費的截止日期。聯合國官網顯示,截至2019年12月31日,在聯合國193個會員國中,中國、俄羅斯、韓國、新加坡、印度、加拿大、澳洲、南非、法國、德國、意大利、土耳其、黑山、泰國、盧森堡等106個會員國全部在2019年上半年繳納了2019年的會費(即常規預算攤款)。其中,34個會員國是按時繳費的,也就是在2019年1月31日(即30天截止時間)前全額繳納了2019年會費。2019年下半年,又有日本、埃及、尼泊爾等40個國家繳納了會費。 

中國作為第二大會費繳納國,已於2019年5月3日足額繳清了承擔聯合國常規預算分攤的12.01%,即3.347億美元的會費。 

聯合國成員國的預算年度不同也是聯合國財政不穩定的因素之一。比如,目前會費金額排在第二位的日本一般是7月繳納,而承擔預算20%以上的最大出資國美國通常10月繳納會費。不過,美國多年來並沒有按時繳納所有會費。 

截至2019年12月31日,146個會員國全部繳納了2019年的經常預算攤款。所有會員國中,美國拖欠的會費最多,共10.55億美元,包括本年度拖欠會費6.74億美元和往年拖欠會費3.81億美元。不過,美國在2019年年底繳納了約5.63億美元,但也僅為拖欠會費的一半。 

2020年1月10日,聯合國宣布,7個聯合國成員國因未繳納聯合國財政預算款,而失去在聯合國大會上的投票權。它們分別是黎巴嫩、也門、委內瑞拉、中非共和國、岡比亞、萊索托和湯加。黎巴嫩隨後補繳了會費,隨即恢復投票權。另外,印度、亞美尼亞、葡萄牙、烏克蘭已經全額繳納2020年度聯合國經常預算的攤款份額。 

政治信任赤字 

即便聯合國的會費根據各國國情進行制定,但依舊無法避免「欠費」的情況出現。 

根據聯合國官網,2019年聯合國會費總毛額約為30.65億美元,淨額約為28.49億美元。據《聯合國新聞網》報道,由於多個會員國拖欠會費,聯合國2019年維和預算缺口為15億美元,常規預算缺口為4.92億美元,共計約20億美元。不少會員國非但不全額繳納會費,還取消了對聯合國的捐贈。 

要想緩解或解決這種財務危機,最直接的方式就是會員國及時、足額繳納會費、維和等各項攤款。拒繳和遲繳的問題已經困擾聯合國幾十年,一朝一夕不太可能得到解決。除此以外,根據聯合國秘書長古特雷斯(Antonio Guterres)的說法,預算編制的結構性弱點,包括匯率、通貨膨脹、工資成本標準等都是影響因素。也就是說,針對這些因素開展特定的改革。 

比如,聯大預算規則規定,如果不把預算中的所有支出都花掉,就需要把沒有花掉的錢退還給會員國,包括拖欠會費的會員國,但古特雷斯認為,沒有把錢花出去是因為當時賬上沒有可以支配的現金。最終,支出的推遲變為預算的削減。在這種情況下,預算的執行不再受方案規劃、而是受手頭現金供應的驅動,這違背了減少投入、注重成果的原則。 

所以,聯合國可以暫時暫停向會員國返還未支配餘額,直到現金狀況正常化。 

其實,改革自上世紀末就已經開始了。安南(Kofi Annan)擔任聯合國秘書長時期,有過一段時期的改革,也是被認為上世紀最深遠的改革,包括設置內部監督、審計和監測事務機構;成立有高級管理人員組成「內閣」,加快決策過程並強化協調;開始人事改革,改善管理,減少業務費用、裁減高級別員額、取消上千職位。減少行政開支,把節餘的資金用於發展活動。 

作為秘書長,古特雷斯和他的前任們都曾大力推行改革。但在實際操作層面也繞不開各種政治。比如,在精簡機構和人員方面,難免會牽涉到某個國家、某些阻止的利益,難免引發爭議。而且,在增加對某些聯合國機構的人力和資金投入方面,也會引發一些國家的不滿。美國共和黨利用國會控制權,就曾拒絕為聯合國當中和左翼運動有關的機構提供資金支持。

也就是說,解決聯合國財務問題絕非易事,除了僵化的預算機制和逐年累計的技術性因素外,還要考慮當前的國際政治環境。聯合國的財政結構就如它本身一樣錯綜複雜,但它也是各國博弈的結果。 

尤其是在反全球化、反國際主義的趨勢下,美國帶頭拖欠會費,並帶頭在聯合國玩弄政治,綁架聯合國財務。在美國國會,有關撥款給聯合國的爭論,大多和美國的地緣戰略利益有關。加上聯合國遲遲未能拿出切實有效的辦法,導致其他一些成員國效仿,進而導致會費拖欠問題一直難以徹底解決。一些國家政客認為聯合國不能完成他們所要求的的使命,或者聯合國沒有一個有效的管理監管和規劃體系,有效利用會費。 

所以,聯合國財政赤字背後也有政治赤字、信任赤字。既然秘書長牽頭在其所能管轄的領域有開展改革的強烈政治意願,那麼至於他所不能觸及的領域改革,則需要會員國,尤其是中美等大國率先垂範,同心協力予以化解。

2018年9月25日,美國總統特朗普在第73屆聯合國大會一般性辯論上發表演講,為其上任以來奉行的「美國優先」政策辯護,並稱反對全球主義理念。(VCG)

台長: 幻羽

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