(97)公教退撫改革的錯誤與禍害
107.6.12葉長明
格言說：「昏官之害，甚於貪官，以其狼籍及人。」蔡政府制定「公務人員退休資遣撫卹法」(以下簡稱新法) ，即將於今年七月一日施行，今後公教人員(含退休)逾80萬人將遭遇強權劫財、臨老投荒的厄運。使人想起陳前總統推行第一次金融改革，花掉1.4兆元公帑幫助全國金融機構打消逾期放款。蔡政府推動公教退撫改革，採取民粹政治手段，利用減法零和賽局，金蟬脫殼轉嫁由全體公教人員承擔退撫基金未來的財務黑洞，合計高達1.4兆元。其後果將造成公教退休所得均貧化及公教人力資源平庸化，使公教退休所得滑落在貧窮線邊緣，嚴重危害人格尊嚴與基本生存權。至於軍改部分，立法院初審通過版本對政府而言幾乎得不償失、愈改愈糟。因為軍人服役期短養老期長，各國政府都不敢施行基金制或儲金制，諸舉新加坡為例，該國於推行全民公積金制初期，曾經要求軍人納入，數年後旋即改回恩給制。茲將公教退撫改革的錯誤與禍害分析如次：
一、改革理由缺少正當性：總統府設置國家年金改革委員會提出公教退撫改革方案，直接交給主管機關據以研擬公教退撫改革法案，經立法院審議通過總統公布施行。依照世界銀行定義，年金與退休金的定義、目的、性質、位階及財務責任歸屬完全不同。蔡政府推動公教退撫改革方案的過程，竟將兩者相互混淆交錯使用，以致產生許多錯誤的改革理由與做法，並利用民粹政治手段制定新法。例如宣傳若不改革會像希臘國家破產；退撫基金逾兆餘元潛藏負債若干年後會破產；列舉極端案例凸顯公教退休所得過高，以偏概全；以高階公教退休所得跟勞工平均退休所得相比較，說要拉平各職業別退休所得；以OECD國家平均公共年金所得跟我國高階公教退休所得比較，誣衊公教退休人員是肥貓米蟲的既得利益者。經過兩年餘的廣泛討論、民意關注及新訂法規相繼發布，改革理由手段與內容終於真相大白。媒體反映民意頗多，例如改退休金不是改年金，年改跟破產無關，年改上路經濟成長恐熄火，砍軍公教退俸、勞工受害更深，全民皆輸的年金改革等批評，這僅是近一個月來的報導，充足證明改革理由缺少正當性，也是激起軍公教風起雲湧、遍地開花展開陳抗活動的主要原因，儘管政府封鎖相關媒體報導，但民意向背不僅反映對蔡總統的滿意度滑落，並且危及執政黨統治的民意基楚。
二、新法亟待合憲性審查：新法第95條規定，原公務人員退休法、撫卹法自107.7.1起不再適用。這是真正的溯及既往，違反我國自行憲以來一直遵守禁止法律溯及既往的立法原則。公教退撫制度是公教人員與機關學校間簽訂公法勞動契約的一部分，有關退休給付標準之法令變更及溯及適用，依照黃茂榮大法官解釋，民法規定債之關係具有發展性，從成立、生效、屆清償期至其圓滿履行後而消滅。真正的溯及適用，原則上應為憲法所禁止。退休給付的債務人不能片面主張削減債權人法定退休金(類似民法終身定期金)，政府行使瞞天過海計謀另訂新法，否決自民國48年以來公教退撫制度所發生的債之關係。新法第35,36兩條終結與調降18%優惠存款利息，第37,38,39參條增訂退休所得替代率上限及附表，作為扣減退休所得之依據，並否定第27,28,29參條有關舊制與新制的退休給付法定權利，更動每年給付率及退休所得替代率上限，卻未具備更動削減理由與立法依據。其削減結果相當於將次長級退休所得降低至薦任科員級退休所得，薦任科員級退休所得亦降低至僱員級退休所得，造成退休所得與生活水準均貧化。綜觀世界各國政府絕無如此凶狠殘暴的改革做法，這是挬離法治國原理之禁止法律溯及既往原則、信賴利益保護原則與比例原則、以及憲法保障基本人權與人民財產權，故新法亟待合憲性審查。
三、制度變革迷失原則性：依據退休制度理論，退休金設置的意義有功績報償、遞延給付工資及維持適當生活等學說。公教退撫制度的給付方式歷來採用確定給付制，即退休金權益與給付標準於公教人員任用聘任時即告確定。退撫舊制財源來自政府預算支出的恩給制，退撫新制財源則以政府與公教人員共同提撥退撫基金為主，並由政府負最後支付保證責任，因此退撫基金績效好壞及收支餘絀與公教人員無關。近60年來，公教退撫法律經歷多次修正，每次變革都必須衡量並承擔新舊兩種制度的營運成本及制度轉換時所需付出的代價，以期符合經濟效率原則。此次變革蔡政府既不願意承受新舊兩種制度的營運成本及轉換時所需付出的代價，又不能針對舊制輔助措施的18%優惠存款制度作出合憲處理。綜觀世界各國政府推動公教退撫制度的改革案例，確定給付制似乎逐漸被確定提撥制取代，但為貫徹信賴利益保護原則，政府會提供在職公教人員兩種選擇，繼續留在舊制或改參加新制，新進人員則強制參加新制。我國退撫新制施行時，考量新制權益稍優於舊制，並且承擔制度轉換時所需付出的代價，因此沒有設計選擇留在舊制的機制。新法迷失制度改革的原則性，107.5.16聯合報社論曾經評論，拋出改革的大帽，不足以合理化所有劣政，因此造成違憲亂法、悖理毀制、窒礙難行等現象，不僅凶狠剝奪公教人員退休金權益，而且重擊公教人員的向心力，增加社會分裂對立，破壞社會安定秩序。
四、權利義務喪失公平性：退撫新制財源以政府與公教人員共同提撥退撫基金為主，有別於退撫舊制財源來自預算支出的恩給制，因此設計每年給付率2%，35年共計70%，俾符繳費義務與給與權利相互對等原則，免除退撫舊制前後15年給付率相差5倍之缺點。新法第37條漠視權利義務對等原則，修改為前15年每年給付率3%，中間20年每年給付率1.5%，後5年每年給付率0.5%，合計最高77.5%。若在相同年度公教人員提撥相同退撫基金義務，卻換取退休金每年給付率相差多達六倍之鉅，不僅違反權利義務對等原則，而且變相懲罰資深多繳之貢獻，並且規定依退休人員新舊制審定之退休年資，再照新法所定替代率計算退休所得上限金額，形成雙層掠奪的趁火打劫手段，舊制審定之退休年資係將舊制任職年資逾40年僅審定30年；兼具新舊制逾40年僅審定35年，新法選擇較低之審定退休年資，再依調降後之替代率重新計算退休所得上限金額，這是違反退休給與公平性及法律適用連貫性原則，此項規定業已引起資深公教人員強烈批評與不服。新法拋棄兼採現職俸給總額作為退休所得替代率計算分母，故意採用本俸2倍作為計算分母，漠視主管加給有無與專業加給類別達數十種之多，造成職等愈高、專業愈精、職責愈重的公教人員，促使真實退休所得替代率愈低，必將產生公教人力資源平庸化負作用。第36條規定增訂最低保障金額，但第39條規定原支領退休金額即低於最低保障金額者，仍依原支領退休金額支給。實質意義應是扣減金額底線卻稱為最低保障金額，顯有欺世盜名之嫌。
五、基金管理缺乏課責性：公教退撫制度所遭遇的核心問題是制度成熟度增加所引起退撫基金支出超過收入以及基金運用績效偏低所造成財務結構失衡，理應從核心問題著手，對症下藥謀求解決。蔡總統雖說：這次改革最重要的目標是整頓基金財務結構。但新法對於整頓基金財務結構的必要措施，包括改造退撫基金組織體制，改進投資策略與提昇經營績效等項目並無積極回應。臺經院長林建甫曾說，退撫基金若能提高報酬率即可解決年金改革難題，他建議必須改變投資規則並組成國家級經營團隊，積極對外投資，是有辦法提高基金報酬率。考試院前院長關中亦曾說：祗要退撫基金未來每年平均收益率都能夠維持在5%-6%，則現行提撥費率12%就可維持不變。退撫基金管理條例第5條規定，基金收益不得低於臺銀二年期定存利率(目前僅1%左右)，等同解除基金經理人的經營績效責任與國庫負責撥補差額之保證義務，讓基金經理人取得護身符，勿庸殫精竭慮去努力賺錢，甚至願意接受國安基金經理人的指示，進行多次政策性股市護盤操作，因此造成嚴重損失。整頓基金財務結構尚應建立有效的獎勵課責機制，以期達成提昇經營績效目標。
六、改革手段違反比例原則：蔡政府推動公教退撫改革的手段，根據司法院長許宗力所說比例原則有四個層次加予檢驗，(一)目的正當性：這次改革目標既是整頓基金財務結構，但對於改造退撫基金組織體制，建立有效的獎勵課責機制，改進投資策略與提昇經營績效等項目卻無積極回應，施政流於話術治國，完全失去改革目的正當性。(二) 適當性原則：指採取的手段應有助於目的的達成，禁止使用完全無益的手段。從上述制度變革迷失原則性、權利義務喪失公平性及基金管理缺乏課責性等事實與手段，即能佐證不符適當性原則。(三) 必要性原則：指有多種可以達成目的之方法時，應採取對人民損害最小者，禁止選擇損害較大者的手段。臺經院長林建甫建議的手段及考試院前院長關中說明對人民損害最小的途徑，纔是符合必要性原則。(四) 衡量性原則：指採取的手段所造成的損害不得大於所失去欲達成的目的之利益。這是法益權衡的理念，如果損害大於利益，那麼手段就失其正當性。根據蔡政府估算公教人員法定退休金將被扣減1.4兆元，造成公教退休所得與生活水準均貧化，加上公教人力資源素質平庸化、重擊公教人員向心力、增加社會分裂對立與破壞社會安定秩序等無形損失。新法第93條規定民國112.7.1以後初任公務人員者，將重行建立退撫制度，顯示新法改革目標之整頓基金財務結構並無法維持退撫基金永續經營，故新法改革手段所造成的損害遠大於所欲達成目的之利益而喪失其正當性。
七、破壞憲法與法律秩序：依照世界銀行定義，退休金是將員工在職期間的消費水準平順地轉移到退休後的消費水準，以免退休生活產生跳崖式的巨大落差。新法施行立即強制公教人員退休生活墜落深谷，其落差高達所得替代率20%(以35年資為準)，違反信賴利益保護原則必須採取合理補償與過渡期間的配套措施。更可議的是強制未來三任總統及立法委員都要繼續貫徹其政策，在未來十年每年再減少1.5%，直到最低60%為止，這形同指示將來三屆繼任者要將退休公教人員繼續趕往深潭溺斃。新法顯然逾越民意授權的界限，改革手段嚴重違反比例原則，根本不是民主法治的國家。107.3.21行政考試兩院發布退休公教人員優惠存款辦法規定，已退休公教人員與受理優存機構簽訂優存契約，對於107.7.1尚未期滿者，以該日為到期日，依新優存金額及新利率辦理續存。此項規定不僅牴觸民法第153條及銀行法第8條等相關規定，定期存款契約，當事人之任何一方不得片面改變。司法院釋字第717號解釋載明，退休公教人員辦理優惠存款，係以定期簽約方式辦理，對於已簽約而期限未屆至之部分，並未一體適用新規定。公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。故新法破壞憲法與法律秩序勿庸置疑。
附註：本人業於本(12)日中午接到銓敘部部退二字第1074397947號重新計算退休所得審定函，預定會在30日內繕具復審書，掛號郵寄銓敘部重新審查後，轉保訓會提起復審。本篇「公教退撫改革的錯誤與禍害」拙作，將作為本人提起復審書的理由。玆應銓敘部退休同仁之囑託，將復審書的理由貼在個人臉書yiching yeh、PChome部落格,般若頌,宜青居士或谷歌專欄葉長明，公開提供退休公教同仁好友參考。在此誠摯地建議全體退休公教同仁務必提起復審或訴願，祇是舉手之勞以維護自已退休權益。否則，蔡政府會根據大數據將你列入同意支持公教退撫改革的行列，進而影響社會的民意趨向、選民抉擇、法官審判乃至大法官釋憲意見。總之，退休公教同仁必須精誠團結，鍥而不捨，奮鬥到底，這是本人最大的心願。
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