(95)退休公教人員聲請司法救濟的訴訟理由
107.2.22葉長明
一元復始、萬象更新，送走綠色恐怖的金雞，迎來狠心劫財的黃狗。筆者屆齡退休已逾十二年，原本充滿著感恩與祝福的情懷，迎接新春的到來，倏忽間想起四個月之後將被無理剝奪頗多退休老本，誠恐天有不測風雲、人有旦夕禍福，焉能確保將來不會臨老投荒？回顧106.6.3臺灣行政法學會在臺大舉行公務人員退休撫卹法研討會，筆者應邀擔任與談人，由於時間限制，本人乃將公教退撫改革法案，列舉五鬼搬運、轉型不正義、詐騙蠻橫、妄語造謠、囂張跋扈、平庸均貧六項特色寫成書面在研討會上報告，最後一篇曾蒙聯合報106.6.13在民意論壇刊登。現場有位司法院前處長退休朋友詢問本人將來是否聲請司法救濟，余即答復將視新法所定內容而定，倘若遵守禁止法律溯及既往及信賴保護原則，沒有減少月退休金並且依照釋字第717號解釋，相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度，就不會聲請司法救濟。如今新法所定內容不符預期，自當循法律途徑聲請司法救濟，此刻也呼籲所有退休人員勿讓自己法定權利睡著了。
筆者根據過去多年的實務經驗與研究心得，首先說明個人試擬本文之動機與淺見。孔子曾說：「舉直錯諸枉，則民服；舉枉錯諸直，則民不服。」韓非認為立法原則，必須依於人情、合於情勢而且易知易行。退休公教人員應該有以理讓人歸正、有理走遍天下的信心，公教人員退休金權益是法定給與，並非僱主贈與施捨或社會福利，將來網路群組可循集體訴訟方式，以減輕人力物力負荷。至於退休公教團體建議採行以直報怨、以眼還眼的對策，以政治力量對抗政治迫害，遍地開花、如影隨行、陳抗到底，最重要是影響選票來表達民意、還我公道。至於聲請司法救濟策略，個人認為攻擊勝於防衛，我們應該及早準備，全面詳細蒐集有關退撫新制運作真相與重大缺失以及分析研討新法矛盾瑕疵與窒礙難行之處，依據事實證據與法理原則交互運用，作為將來各級審判庭論辯之準據。玆不揣淺陋試擬退休公教人員聲請司法救濟之訴訟理由如次：
一、違憲毀制、沿襲錯誤、詐欺背信：蔡政府制定「公務人員退休資遣撫卹法」的立法過程及所定內容，均已嚴重悖離法治國各項法律原則。依照釋字第525號解釋：「法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。」而法秩序之安定亦以禁止法律溯及既往及信賴保護原則為重心。依照歐美各國法庭判例解釋，職業退休金是一種遞延給付的工資，僱主必須履行員工退休金的給付責任。我國勞動基準法明定勞退舊制仍施行迄今，公務人員退休法亦同，自民國32.11.16公布施行以來，均採行確定給付制並非確定提撥制，84.7.1施行基金制取代過去恩給制只是財源籌措方式的改變，並且明定由政府負最後支給保證責任。蔡政府不應該利用商業保險的財務精算方法，荒謬推估退撫基金財務缺口，意圖推卸僱主所應履行公教人員退休金的給付責任，這是違反普世勞僱關係倫理與國際勞動法制基準。蔡政府沿襲馬政府推動公教退撫改革誤用的財務精算方法與矛盾的邏輯觀念，曲解職業退休基金與社會保險基金的財源籌備適足性，要求足額提存責任準備金，取代國際通則適用部分提存準備與維持適當現金流量之原則。根據個人觀察研究心得，世界各國公私部門施行職業退休與社會保險制度的通例，實際上皆不能要求完全提存足額的責任準備金，否則必定是窒礙難行甚至造成禍患。這些制度都建立在給付適足性與經營永續性的理論基礎上，並遵守禁止法律溯及既往、比例及信賴保護等法律原則。馬蔡兩朝政府祇是政黨輪替且遵行相同憲法治理國家，並採行漸進調整制度參數模式進行改革，繼續維持確定給付制的財務責任，縱使改採激進調整制度結構模式進行改革，成為確定提撥制的財務責任(諸如勞退新制)，亦絕對不能溯及既往減少已退休人員的退休金給與權利，主政者亦可參考歐美許多國家進行公教退撫改革案例，可以佐證此項原則。依照釋字第751號解釋，如法律有溯及適用之特別規定，且溯及適用之結果有利於人民者，即無違信賴保護原則，非法律不溯及既往原則所禁止。反之，如法律有溯及既往適用之特別規定，且溯及適用之結果不利於人民者，即有違信賴保護原則，為法律不溯及既往原則所禁止。蔡政府制定新法對已退休之公務人員，為不利之溯及既往規定，違反禁止法律不溯及既往之憲法原則，當屬無效。
二、誣衊制度、醜化公教、自私自利：蔡政府一方面誣衊曲解公教退撫新制，並且意圖減少承擔退撫新制運作成本及制度轉換過渡時期必需付出的代價；另一方面污辱醜化公教人員，故意扭曲所領退休所得已超過同等級現職待遇，惡意批評現制不合理，必須回到常態，卻從不檢討政府長期凍薪才是造成制度問題的根源。其推動年金改革順序，先挑軟柿子吃，以公教及政務人員列為首選。捏造公教退休所得過高加予批判是肥貓，並高喊退撫基金提撥不夠會使基金破產，債留子孫形成世代不均，更以公教退休金與勞工保險金給付水準相比較，塑造階級對立說成行業不平。玆舉筆者實領的月退休金為例，十餘年來僅經兩次調薪，其退休所得替代率即自68.32%降至63.06%，(按高階主管實領俸給總額相當於本俸兩倍之120%，故以後者當分母計算之退休所得替代率就會高估)，倘若按照新制施行初期每年調薪3%推估計算，本人的退休所得替代率早已降至50%以下。此次修法增訂未來月退休金不再隨同現職調薪而調整，按照國際退休年金給付基數的通例，係依現職待遇或物價指數調整，根本沒有不予調整的道理，故其剝奪減少月退休金的傷害程序非常嚴重。主政者毫無同理心而罔顧年金制度法理，對於任職年資15-20年資淺者，其退休所得替代率上限將降30%-37.5%，因此未來多數退休人員的實際退休所得可能降至公務人員初等七級220俸點(教育、警察80元)的最低金額33,140元，接近貧窮線的生活水平，已經違反蔡總統所說年金改革的四項原則之一，要保障退休人員生活所需的給付。蔡總統說：年金改革目標是要重建一個公義永續的年金制度。經過近兩年來全力動員，僅通過公教及政務人員退撫三法案，其餘九種退休制度尚不見蹤影，尤其是勞工保險累積應計給付金額高達九兆五千多億元的財務危機，以及其餘職業別退休制度的改革推動，均猶疑而躑躅不前。至於公教退撫改革過程及所定內容，好像是採用厚黑學的補鍋法與鋸箭法，以及操作民粹政治手段與五鬼搬運財務計謀。蔡政府將公教退撫新制當作商業人壽保險營利事業看待，要求足額提存責任準備金金，取代部分提存準備，並且意圖推給退撫基金代替政府負起僱主應給付公教退休金之責任。根據其推估足額提存責任準備金應計給付金額約二兆餘元，採取挖東牆補西牆從中牟利的做法，準備從未來公教退撫給付中扣留1.4兆元，詭稱將來會全數挹注退撫基金，但身為僱主的政府卻可以金蟬脫殼、毫髮無損的卸除應給付債務的責任。總之，蔡政府誣衊制度、醜化公教、弱肉強食、金蟬脫殼，最後通過喪盡天良、自私自利的公教人員退休資遣撫卹法。
三、經營拙劣、減法改革、敲骨吸髓：依照釋字第747號解釋：憲法第15條規定人民財產權應予保障。憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨。由於公教退撫基金組織體制失能與經營績效拙劣，才是公教退撫制度財務危機的核心問題所在，因此積極推動退撫基金組織改造與提昇經營績效，才是根本解決退撫基金財務結構問題及維持永續經營的正確方法。茲將基金組織體制與經營策略的缺失加予說明如次：(一)退撫新制規劃原擬按照公保經理模式建構基金組織體制，嗣因財政部反對而改採現行組織體制，且因僅提供低標薪酬待遇而不易吸引優秀專業人才。(二)退撫基金管理條例立法過程，立委主張退撫基金經營必須配合政策而且不能與民爭利，因此修法限縮若干投資項目及運用範圍，減損不少的獲利商機。(三)近十餘年來，中央銀行施行低利率政策，臺銀二年期定存利率僅1%左右，等同解除基金經理人的經營績效責任與國庫負責撥補差額之保證義務，讓基金經理人勿庸殫精竭慮去努力賺錢。(四)退撫基金監管兩會未能盡其善良管理人之受託責任，並且接受行政院及財政部國安基金經理人的指示，進行多次政策性股市護盤操作，其間有四次護盤造成損失高達1,359億元，相當於退撫基金過去20年累積已實現收益1,868億元的72.75%。上述因素造成退撫基金經營績效較公保及各種勞動基金績效遜色。根據105.3.1中央社報導，銓敘部前部長朱武獻對蔡政府推動軍公教退撫改革提出五項建言之一，即改造退撫基金組織體制與提昇經營績效，他說若能提高收益率1%，即可減少提撥率5%。這是他擔任基管會主委多年的肺腑之言。另根據105.8.7中國時報報導，臺綜院院長林建甫撰稿指出，四大基金報酬率可解年金改革難題。他說有辦法提高基金報酬率，目前面臨所有年金改革問題都可以迎刃而解。依渠過去研究主權基金的心得，必須改變投資規則並組成國家級經營團隊，積極對外投資，是有辦法提高基金報酬率。玆舉過去三十年全球主權基金平均報酬率高達13%亦可佐證，全球約50個國家成立近百個主權基金都能做到，難道我國就不能借鏡嗎？行政院國發會研究報告曾經建議整合四大基金成立主權基金，籌組國家級經營團隊。國家年金改革委員會(以下簡稱年改會)對此建議置若罔聞。年改會主政者將自己所擬的公教年金改革方案草案跳過全體委員會議審議，逕行函知各主管機關照辦，此項行政行為逾越釋字第575號解釋的權力分立原則，考試委員曾經表示意見，即遭綠委提議凍結考試院年度行政經費預算加予威脅，並且推翻考試院所提若干新法草案條文。監督年金改革行動聯盟發起抗爭活動時，亦遭綠委怒斥若抗爭越大就要砍越多，並經決議將月退者公保18%優存利率由逐步調降六年後歸零變成兩年後一次歸零。蔡政府制定公教退撫法案，宣示要狠砍公教退休金1.4兆元，自今年七月起，前兩年月退者公保18%優存利率減半，之後利率歸零，同時預定逐年調降公教退休所得替代率上限，分十一次自95%降至60%(以35年資為準)，這是非常狠毒的減法改革，敲骨吸髓的做法。
四、制度成長、時遭傷害、每下愈況：任何一種制度絕不可能只有利而無弊，亦絕不可能歷久而不變。探討公教退撫制度的良窳，必須溯源瞭解其成長過程。查公務人員退休法自32.11.16公布施行，給付方式固定為一次及月退兼領，48.11.2修正公布施行，給付方式改採四種自行選擇一次或月退或兼領等方式。由於一次或退月之間依當年銀行定存利率計算，兩者退休金現值終值權益相差約有1.5倍，政府為縮短其差距並比照軍人退伍金優存辦法，於49.11.2發布「退休公務人員優惠存款辦法」，規定按照臺銀定存利率加50%計算，促使兩者退休金權益相當。嗣因月退給付率上限達90%，增加政府財政負擔與影響現職調薪幅度，行政院乃於59年7月調整軍公教待遇結構，增訂各項加給但不列入退休金基數內涵，以後調整軍公教待遇時，將各項加給調幅大於本俸調幅，以致造成本末倒置現象。68.1.24修法增訂未發給各項加給之其他現金給與由行政院會同考試院定之，但兩院並未依法執行，而指示由銓敘、教育兩部發布退休公教人員公保養老給付優惠存款要點取代。84.7.1施行退撫新制時，行政院宣布新制年資發給一次退休金及公保養老給付不得辦理優惠存款，惟舊制年資繼續辦理並訂定其他現金給與補償金發給辦法，按照舊制年資應計月數及其基數內涵發給15%一次補償金。如今政府要調降並終結18趴優惠存款。依照釋字第575號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。」因此退休人員享有法定退休給與舊新制月退休金及其他現金給與補償金以及養老給付優惠存款等，依照釋字第605號解釋，應受制度性保障。並依據釋字第525號解釋，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。復查退撫新制施行後，一次與退月之間受近年銀行超低定存利率影響，兩者退休金權益相差達到3.5倍之鉅，導致退休人員除延長服務或年資不夠者外，一律擇領月退，對此退休金現值終值權益失衡現象，主管機關卻從未關注。蔡總統曾指示年改會要遵守四項改革原則，除上述保障退休人員生活所需的給付外，尚包括所得替代率、提撥率及給付條件的調整，都要經過科學的精算；要提高基金的運用效率及報酬率；年改過程應該是程序民主、資訊公開、會議透明、實質討論。事實上，蔡政府全部沒有落實做到。年改會副召集人林萬億宣示公教退撫改革目標是要拉平各職業別的退休所得，並強調祗要不追回以前所發給的月退休金，若修法減少未來要繼續發給的月退休金，尚不牴觸禁止法律溯及既往原則。他焉能越俎代庖代表全體大法官作成釋憲決議，其囂張跋扈、獨裁專制態度無以復加，並且要拉平各職業別的退休所得，這是世界各國政府都不能施行的政策與制度，如何實踐這種烏托邦夢想，僅能利用多數立委暴力將公教所得替代率上限自95%砍到60%，資淺公教人員要降為30%，政府卻無財力資源去補助提高勞工農漁民的退休所得，這種每下愈況與殘無人道的做法，將只會造成公教人員均貧化與平庸化。
五、立法倉促、荒腔走板、窒礙難行：林萬億政委在候任期間，曾經對外表示將來推動年金改革模式，要師法瑞典審議式民主的成功案例。係指瑞典於1999年施行的NDC公共年金新制，瑞典政府從原有的確定給付制結合隨收隨付制的公共年金制度，轉型為名義上確定提撥制結合隨收隨付制的公共年金制度，規劃立法期間歷時長達14年，由國會五大政黨推派議員組成年金改革工作小組進行規劃審議，政府及專業人士參與秘書幕僚，最後獲得國會議員支持通過，立法過程費時亦達4年，該國遵守法治國之禁止法律溯及既往及信賴保護原則，沒有影響已退休人員既得退休金權益。我國推動軍公教退撫新制改革的過程，緣起於行政院研考會專案小組於65年間提出研究報告(含精算書)，但各主管機關之間未能取得共識而無進展。嗣於73年間由銓敘部邀集行政院相關主管機關成立專案小組進行研究，77年提出具體改革方案，報經行政、考試兩院審議通過，再據以研提公務人員退撫兩法修正草案送請立法院於81年12月三讀通過。83.12.28及84.1.25分別公布退撫基金管理條例及兩會組織條例，行政、考試兩院乃公告於84.7.1施行退撫新制。從上述成功案例即可對照佐證，蔡政府制定「公務人員退休資遣撫卹法」的立法過程是何等粗糙倉促與荒腔走板。玆擇要說明如次：(一)蔡政府沿襲馬政府推動公教退撫改革的躁進做法，並未設置專案小組詳細研究審慎規劃，年改會召集人陳副總統曾分別徵詢年改會委員有關馬政府所提公教退撫改革法案之意見，惟不知被詢委員是否將下列實情相告。按行政、考試兩院於102年5月間將公教退撫改革法案草案函送立法院審議，而考試院在當年秋季組團前往日本考察該國公教退撫改革情形後覺醒反省，隨即於同年11月間由前院長關中簽呈馬總統請求改採長期漸進務實、規劃分階段改革方案。嗣經總統府轉交國民黨中央政策會於103.10.15以103年政研字第697,698號致函陳學聖、廖正井等委員研處。廖委員乃於103.10.20司法及法制委員會中提出要求考試院撤回「關中版」年金改革法案，並賡續研議合理可行的改革方案。令人驚訝的是銓敘部業務主管並未向年改會報告上述轉折實情，而且有意引導重蹈前朝覆轍，將躁進做法當作改革捷徑，以致年改會主政者在不夠務實、窒礙難行的馬版改革方案基礎上，狠心加碼剝奪公教退休金權益。(二)公教退撫改革法案草案原訂施行日期由行政、考試兩院另定之，立法院審議結果改為107.7.1施行，罔顧其餘年金改革法案尚待審議，而且公教退撫改革法案各項相關子法及所需配套作業程序恐將無法及時準備完成。尤其是臺銀與客戶間所簽訂18%優存契約的到期日已經跨越新法施行日期，新法施行若要求所有定存契約提前到期的話，這是違反民法契約期日規定，與釋字第717號解釋亦有牴觸。新法107.7.1施行，各級政府也無法配合編列相關經費預算，以應執行新法相關作業支出需要，諸如調降終結18趴優存所節省之補貼利息，必須悉數撥交退撫基金，試問各級政府107年度有無具體詳細編列並完成預算審查程序。(三)蔡政府高唱轉型正義，批評軍公教退休所得偏高，係以變造高估的軍公教所得替代率，跟OECD國家公共年金的平均所得替代率比較，其中就有分母內涵差異、制度層次不同及平均與最高比較等嚴重錯誤。按OECD國家公布各職業別的退休所得替代率，其目的在顯示退休制度設計時所預期要達成保障適當生活的給付水準，跟實際施行退休制度的結果有多少差異，俾供對未來退休制度參數是否需要調整之決策參考，從而達成政策所要保障適當生活水準的給付基準，並非計算用來限制支領退休金與保險金之準據。蔡政府不但改變現行退休法令所訂計算公式，故意抬高名目的所得替代率，並且修法降低退休所得替代率上限至60%，遠低於法定給付率上限70%(以35年為例)，嚴重破壞退休基金或社會保險繳費給付之權利義務對等原則。
綜上所述蔡政府制定新法違憲部分，除違反上述禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則以及財產權保障外，還包含違反保障基本人權原則的釋字第709號解釋，違反比例、平等原則的釋字第560號解釋。無理部分尚包括其立法目的所列舉「轉型正義」、「社會公益」及「情勢變遷」等理由，當作破壞行憲以來遵守法律不溯及既往立法原則的藉口，以創制新法取代舊法修正，逃避退撫制度延續性維護責任以及修正內容之理由說明難以自圓其說，更使立法委員難窺法案內容鉅細靡遺之全貌，以致無法評估其成本效益、利害關係及影響層面。並且牴觸司法釋憲權限，自行詮釋法律不溯及既往原則，背棄信賴保護原則，扭曲比例、平等原則，完全藐視法治國各項法律原則，讓退撫制度失去其適當性、可行性與衡平性。對於退撫制度各項參數(包括提撥率、給付率、所得替代率等)的調整，都沒有遵照蔡總統指示都要經過科學的精算。筆者自102年起開始撰寫有關公教退撫改革評論系列文章，迄今共有95篇逾17萬餘字，五年來鍥而不捨、努力不懈，主要動機是抒發關注退撫新制的情懷，協助退休公教朋友加強心理建設，減少民粹輿論壓力對退休公教人員的心理傷害，從而貢獻個人有限的知識與能力，剖析事實真相，讓真理愈辯愈明，問心無愧願意當作暮鼓晨鐘。並且真誠檢討公教退撫改革過程，希望主政者能夠以身作則、秉持同理心，採取削減人事成本的經濟原理與方法，基於必要合理的理由，進行開誠佈公與公開公平的溝通，以說服軍公教人員共體時艱降低疑慮，進而建立互信互諒，以免引爆軍公教人員強烈陳抗活動，影響社會動亂不安，人心浮躁民心向背，豈知蔡政府所作所為，已經變成違憲毀制、無理背信、狠心劫財、喪盡天良、自掘墳墓的暴政，完全不是解決問題、理性改革的施政作為。(筆者為公職退休人員協會監事長)
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