四、山坡地超限使用：高山上的民宿與高麗菜之爭

《看見台灣》片中，南投的山中，豎立一棟棟仿歐式的豪華民宿，依山的茶田，吳念真的旁白說：當我們把住民宿、喝高山茶、吃高山蔬菜當成時髦的休閒，我們其實都是破壞這塊土地的共犯。片中清境山坡地濫墾、違建的問題，至今仍懸而未解。

2013年內政部調查134間民宿，只有四間完全合法，違法比例高達97％。

時任內政部長的李鴻源承諾將公布違法民宿業者名單，並揚言一定會拆除位在「高地質災害風險區」的業者。

不過最後只點名7家，並且指出這7家業者只是「未合法登記」，只要求限期完成申請手續，沒有勒令停業。

而當初被點名將優先處理的清境羊角村鄉村民宿、楓丹白露兩家民宿，至今仍持續營業中。

地球公民基金會山林國土研究員吳其融表示：在陡峭的山壁上種菜，聽起來很不可思議，但其實這些山坡地很多都是合法的農牧用地。

監察院2016年對南投縣政府糾正案就指出：退輔會為讓退休榮民從事農業墾植，成立清境農場開放山區農業發展，輔導榮民種植溫帶水果。

高山環境優越，高山作物價錢也好，就此開啟移民清境的風潮。1999年九二一大震造成台八線中斷，省道台14甲線成為中部及花東重要的道路，加上2001年通過《民宿管理辦法》，農舍和自家住宅可做民宿使用，清境的民宿更快速增加。然而10年過後，清境地區的土地和民宿逐漸達到飽和。

根據監察院的調查，清境地區110家民宿中，只有6家沒有違章建築，其他94家都是違法增建或是擴建（其中整幢都是違章建築的高達60家）。

另外，核准經營的客房數共有454間，但實際經營的客房數高達1,427間，相當於2/3的民宿都屬違規經營。

今年3月9日，監察院以清境地區未全面調查土地使用現況，也未查報、制止、取締山坡地違規使用，縱容違章建築氾濫、違規民宿持續經營，影響環境與景觀甚鉅，提案糾正南投縣政府「怠失」職責，糾正案還在進行中。

五、失控的海洋垃圾

極端氣候下，海平面逐年上升，加上台灣沿海興建漁港引起的突堤效應，導致海岸線退縮，自然沙灘逐漸減少。不過，海中的垃圾卻正在包圍台灣島。

齊柏林導演生前曾表示：想在《看見台灣Ⅱ》拍攝海漂垃圾的問題。海洋廢棄物的來源複雜。

荒野保護協會專員指出：約有八成的海洋垃圾，是陸地垃圾經由雨水或是河川，流入海洋（其餘2成為漁撈與養殖行為產生之事業廢棄物）。

《看見台灣》中：以花蓮市奇萊鼻海岸的垃圾衛生掩埋場為背景，拍攝漂浮在海中的垃圾。

雖然該掩埋場現在已復育為環保公園，但公園基底海堤歷年來仍頻遭海浪拍打、侵蝕基部，當強風、豪雨來襲，裸露的垃圾就掉落海洋。

行政院於2013年表示，已在2005年補助花蓮市公所修築擋土牆和蛇籠，以防止垃圾被大浪沖刷，工程已於2013年6月完工，「已無垃圾崩落」。

內政部也在2015年頒定《海岸管理法》，並依法研訂「整體海岸管理計畫」，檢討廢棄物掩埋場的位置，避免再度在海岸地區新建掩埋場，造成更多的海洋汙染。

花蓮奇萊鼻掩埋場不是唯一的例子，環資2006年報導指出，台灣有55處鄉鎮垃圾場設置於河川的行水區或海岸附近，有些仍在使用中，有些已關閉整建成環保公園，然而遇上暴雨或颱風時，掩埋場的廢棄物會隨著雨水被沖到海洋，加上從各海岸鄰近市區的下水道沖刷出來的垃圾，造成海洋中有8成的垃圾都來自陸地。

環保署在2014年公告「海岸環境清潔維護計畫」，加強取締污染海岸環境行為，並推動民間參與淨灘的活動，根據該計畫的辦法，環保署在今年將全台灣的海岸線區分為1,244段，開放企業、團體及民眾認養淨灘，目前全國已有676段海岸被「認領」，已清出66.1噸的垃圾。

荒野保護協會等環保團體，分析從2004年到2015年間的淨灘結果，發現平均一公尺的海岸線就有0.7公斤的廢棄物，每人每次淨灘可撿到4.2公斤的垃圾。

根據荒野保護協會2016年的海廢數據分析：海洋廢棄物中，光是塑膠類製品就佔了90％，數量最多的前五名（寶特瓶、塑膠瓶蓋、吸管、塑膠提袋和外帶飲料杯），全部都是和飲食相關的一次性廢棄物。

不會分解的塑膠，被陽光分裂成細小的顆粒，不僅造成海水與土地的汙染，海洋生物、海鳥也會因為誤食而死亡。

為了控管海岸垃圾的源頭、減少來自陸地的垃圾，環保署推行限塑政策，2018年開始將限制商家免費發放塑膠袋，管制對象擴大到14類賣場，包含量販店、連鎖便利商店、飲料店、藥妝店在內，減少用過即丟一次性購物用塑膠袋，另外2020年起，也將限制販賣含塑膠微粒的化妝品、牙膏、個人清潔用品，避免含有塑膠微粒的汙水跟著下水道、河川流入海中，汙染海洋。

不只看見台灣，我們能做的下一步

齊柏林生前受訪表示，電影不可能將所有的環境議題一網打盡，自己拍攝紀錄片，是為了讓觀眾喚起民眾對於台灣環境的重視和關心，能往未來看，如何解決這些問題。

回顧2013年行政院針對《看見台灣》中16項環境問題成立的國土保育小組，至今多項問題仍未獲得實質改善，複雜的環境議題，並不是政府臨時劃設的專案小組能夠解決的。

台大政治系教授林子倫說：台灣現在的經濟成長，是用環境成本「補貼」來的，現在應該逐步來檢視產業發展下，長期被犧牲的生態環境。

齊柏林意外過世的新聞，引起許多環境議題的討論，不過他也擔心這樣的討論熱度一過，民眾的意見分散在各地，沒有被納入政府體制內的討論，無法反映在未來政策的決定。

不過林子倫也指出：台灣現有的公共決策，仍然缺乏一套完整的體制。

公民參與不該只是單點、像是一次性活動的參與，政府部門需要改變制度，讓公民參與變成「常態化」。

公民的聲音應該在決策之前就被納入，而不是在政策擬定之後，才被拿來「補辦」、「點綴」，這時候就很難再就民意來修改計畫。

關注國外公共政策討論的工研院研究員徐昕煒也說：台灣過去的參與多半是政策已經擬定了，才把民眾找來做說明，比較像是「說明會」。

徐昕煒舉例法國的「公共辯論委員會」，在重大的計畫制定以前（包含國家與地方的公共建設、能源、商業設施等），光是收集民眾對該計畫的意見、與民眾討論計畫是不是一定要推動，就排定了一年的時間。

在與民眾進行三個月的對話、討論之後，專案小組會再花兩個月的時間整理討論內容，最後發布計畫執行後須遵守的原則報告。

特別的是，雖然CNDP的辯論結果沒有強制的執行力，但是專案小組會依照辯論的結果，提出紅黃綠三色的分級報告，分別是指：應放棄或大幅修改計畫、計畫會有顯著改變、計畫將維持不變，若計畫最後不依照民眾的建議去執行，也必須充分說明原因；若計畫違反共識，民意代表可向法院提出訴願。

徐昕煒表示：這樣的作法，才能讓民眾了解自己意見不被採納的原因。他說民眾被找去諮詢意見，會後卻不知道意見為何不被採納，久了會洩氣。

而CNDP專案小組也會在計畫進行後，會續追蹤計畫，確保有依照辯論的結果去執行。

民眾總是希望政府，或是專家學者、NGO代表，能幫我們解決問題。

徐昕煒說自己參與多場公共政策的討論，發現來的都是同一群人，他說，民眾的聲音應該、也必須被聽見。

他認為每一次的討論，都是互相學習的過程，不只政府認識民眾的需要，人民也能認識推動各樣決策的難處。只有透過一次次有效的公共討論，才能越辯越明。

註1：

依據經濟部統計處資料，台灣2016年水泥內銷總量為9,358,708噸，總銷售值為20,817,289,000元，平均內銷一噸的價格約2,224元；水泥外銷總量3,231,869噸，總銷售值為4,881,729,000元，平均外銷一噸的價格約1,511元。

而根據財務部關務署資料庫，台灣2016年各類水泥進口量，總計為1,434,420噸，進口總價值為2,263,670,000元，平均一噸的進口價約1578元。

註2：

依據《礦業法》第四章第53-56條，業者須繳交「礦業權費」及「礦產權利金」。

礦業權費：按年礦區每公頃繳納新臺幣450元。（依礦業法第53條，業者還可因有繳礦業權利金，得抵免礦業權費，最多可抵免至每年每公頃只需繳90元。）
礦產權利金：礦產物生產數量X礦產物價格X2％

註3：

AQI（Air Quality Index）是以各監測站所監測到空氣中的細懸浮微粒（PM2.5）、懸浮微粒（PM10）、一氧化碳（CO）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、臭氧（O3）濃度，依其對人體健康的影響程度，分別換算出不同污染物之副指標值，作為當日空氣品質的評斷標準。

比起2016年之前採用的指標PSI（Pollutant standards lndex），多了PM2.5這項汙染物指標。

 

另外，AQI與PSI的分級級距也不盡相同，AQI增加了指標數值101 – 150這個級距，將原有的「不良」又再細分為二。

註4：

空氣品質良好站日數未達五成的縣市，包含新北市46.61％，桃園市46.89％，新竹縣35.66％，苗栗縣42.90％，臺中市35.67％，彰化縣34.43％，南投縣25.41％，雲林縣23.67％，嘉義市31.69％，嘉義縣28.42％，臺南市33.13％，高雄市31.05％，屏東縣45.08％，澎湖縣47.67％，連江縣31.69％，金門縣36.07％（只有宜蘭和台東超過八成），而南投縣、雲林縣、嘉義縣AQI良好站日數比例更不到三成（分別為25.41％、23.67％、28.42％）。

註5：

本圖表中PM2.5變化圖數據處理，若一個縣市有兩個測站的數據，則取兩筆數據的平均值繪圖。不過因為屏東測站和恆春測站的數據差異很大，以三年平均值來說，屏東是29微克／立方公尺，而恆春只有9微克／立方公尺，因此以平均值無法顯示實際狀況，因此取屏東測站的數據來繪圖，恆春地區則以淺色標示。

註6：

CNDP在1995年成立，並在2002年經立法成為獨立機關，由中央與地方議員、司法界、環保界、 工會與產業代表等民間團體組成，負責籌辦公共討論與辯論，確保公民參與政府重大的決策計畫過程，包含興建鐵路、公路、水庫、高壓電線、天然氣管線、核能發電、風力發電、廢棄物處理、蓋運動場與商業設施等等。

CNDP若確定舉辦公共辯論或討論，一般歷時一年左右。然而CNDP整理出來的民間意見，不具有法律強制力讓政府遵行。CNDP創立以來，已舉辦80場公共辯論、40場協商諮詢、與1500場會議，有25萬人曾經參與。

詳細的資料請見PPT資料提供：呂家華