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2008-08-14 15:16:18 人氣(973) | 回應(1) | 推薦(0) | 收藏(0) 上一篇 | 下一篇

行政法專題:行政罰法之法制與實務(三)

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之所以有本篇「行政罰法之法制與實務」(初稿),是因為筆者業受邀參加由台北縣政府法制局與台北市政府法規委員會合辦的法制實務研討會(暫訂於民國九十七年九月十五日在台北縣政府舉行),謹就「行政罰法之法制與實務(三)」部分予以彙整,而向北縣與北市實務界的公務同仁報告行政罰法的適用問題與實務操作(順道藉此提供給有興趣的初學者參考)......


貳、行政裁罰之實務研析—以地方行政裁罰為例

一、處罰法定原則之實務爭議:自治條例得否規定公布姓名或沒入之罰則?
  蓋行政罰法第四條規定:「違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」,即屬所謂處罰法定原則之規範,亦即裁罰之構成要件與法律效果(如裁罰種類)均應以法律或自治條例定之。然按實務見解,地方制度法第二十六條第二項規定,直轄市、縣市自治條例就違反地方自治事項之行政義務者,得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。至直轄市、縣市之自治規則,或鄉鎮市自治法規(無論是自治條例或自治規則),若無法律之特別授權,尚不得規定處以行政罰(即行政秩序罰)。

  又上開地方制度法第二十六條第三項復規定,其他行政罰之種類如無法律之特別規定者,似應僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期內限制或禁止為一定行為之不利處分等四類。但倒過來說,若相關法律或各該專業法律明確授權之中央法規命令如已就上述四類以外之罰則,另予以規定或授權亦得以自治條例訂定者,地方自治團體自非不得採上述四類以外之罰則作為行政罰之處罰手段。

  而依據筆者迄今為止所蒐集的資料顯示,昔日以來的實務見解,諸如法務部民國九十二年二月十七日法律字第○九二○○○四三六九號函、法務部民國九十年九月二十五日(90)法律字第○三四八三三號函、內政部民國八十九年七月十三日(89)台內民字第八九○六一○一號函等,均即表示「吊銷許可證」、「撤銷許可」(更精確而言,法理上係「廢止許可證」)等處罰措施,似尚非屬地方制度法第二十六條所定罰則(罰鍰或其他種類之行政罰)之範圍(且其他種類之行政罰,限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期內限制或禁止為一定行為之不利處分),如無法律之特別規定,尚不得成為地方自治團體罰則之種類。

  但有趣的是,在行政罰法公布施行之前,如筆者任職於內政部民政司期間,該司另曾以內政部台內民字第○九二○○○四○二九號函(民國九十二年四月九日)表示,有關地方自治團體如為制定各該環境清潔維護自治條例或樹木保護自治條例,而擬規定對違反地方自治事項行政義務之行為人,公布姓名及法人名稱一節,表示按地方制度法第二十六條規定,除法律另有規定,直轄市、縣市所定自治條例,關於其他行政罰之種類,應僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或且他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。若以各該環境清潔維護自治條例或樹木保護自治條例,對違反地方自治事項行政義務之行為人,予以「公布姓名及法人名稱」,不僅當時仍無法律依據,復已涉及對人民姓名權造成侵害而屬「裁罰性」之「不利處分」之一種,且非屬上開地方制度法四類「其他行政罰之種類」之範疇。實際上,這樣的見解也曾獲得法務部民國九十二年一月十五日法律字第○九一○○五一一五四號函之認同。不過,若在行政罰法公布施行後,上述見解是否還講得通呢?這個問題,就很值得我們予以注意了!

  同理,內政部民政司也曾另以內政部台內民字第○九一○○○五六四五號函(民國九十一年七月二十六日)表示,有關「臺中市攤販管理輔導自治條例」擬訂定沒入攤架屬具、通知監理單位吊扣車輛牌照及撤銷營業許可並註銷其攤販證或副證等罰則,應已逾越地方制度法第二十六條第三項規定其他種類行政罰之範疇。但值得注意的是,在行政罰法公布施行之後,行政罰的種類本即得以包括罰緩、沒入,或其他種類之行政罰(包括剝奪資格之處分、限制權利或行為之處分、影響名譽之處分,以及警告性處分等),則上述見解是否還講得通呢?實際上,這個問題,也必需再加以釐清!

  也就是說,針對上述的問題,更根本的核心課題則在於,自治條例如較國家法律或基於法律授權之中央法規命令為更廣泛(如就法律未規範之事項為規定)或更高度(如更嚴格之罰則)之規範,是否即屬牴觸法律,迭有爭議。蓋內政部民政司曾另以內政部台內民字第○九二○○○四九八四號函表示(民國九十二年五月十六日):有關地方制度法與自治法規規範密度不同,致發生適用疑義地方制度法第三十條之規定,自治法規不得與法律、中央法規命令牴觸;惟法律、中央法規命令對特定自治事項之規範,係側重公共利益與秩序之基本保障,若地方自治團體認為其有因地制宜之需要,尚得制(訂)定相關自治法規而為更高密度之規範,仍非該法所不許。亦即,自治法規若未牴觸法律、中央法規命令所定上、下限之規制範圍,於此範圍內,則不生牴觸中央法律、法規命令之疑義。實際上,類此見解也曾出現於內政部民國九十年十月三十一日(90)台內營字第○九○六七○一四號函,該函亦表示:「有關自治條例所定罰則,如較法律為更高度之規定,是否即屬牴觸法律,尚不可一概而論,應視相關法律規範事項之性質及立法之目的,為整體考量。」

  例如,法務部民國九十年九月十一日(90)法律字第○三二○一○八號函,曾就關於桃園縣政府擬自行制定「酒醉駕車重大違規實施勞務自治條例」,是否即與現行法律牴觸乙案,表示如下意見:按地方制度法第二十六條第二項規定:「直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政義務者,得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。‥‥」同條第三項規定:「前項罰鍰之處罰,最高以新台幣十萬元為限;並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」準此,自治條例對於違反地方自治事項之行政義務者,應依上開規定為處罰規定。本件桃園縣政府擬自行制定「酒醉駕車重大違規實施勞務自治條例」,於自治條例中規定違規者應服勞務,查「服勞務」乃行政機關課以義務人為一定行為之不利處分,(似)非屬地方制度法第二十六條第三項所定之「其他種類之行政罰」。另關於自治條例如較法律為更廣泛 (如就法律未規範之事項為規定)或更高度(如更嚴格之罰則)之規範,是否即屬牴觸法律,迭有爭議;是以,本件對於自治條例之立法範圍,如尚有疑義,宜洽請地方制度法主管機關內政部表示意見。

  由上開實務見解可知,地方制度法第二十六條所規定的行政罰,是否仍限於罰鍰或其他種類之行政罰嗎?而且,其他行政罰之種類,是否仍限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分嗎?於行政罰法施行之後,恐怕還是有待解決的爭議課題。

  以筆者所持見解為例,如配合「上乘條例」與「橫出條例」的地方自治之容許性觀之,並配合行政罰法第一條、第二條與第四條等相關規定,似應調整並修正見解為違反地方自治事項上之行政義務的罰則種類,係包括罰鍰、沒入或其他種類行政罰,且其他種類行政罰不應僅侷限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分,而似可及於:(一)限制或禁止行為之處分;(二)剝奪或消滅資格、權利之處分;(三)影響名譽之處分;(四)警告性處分。

  相反的,迄今為止,仍有諸多學者認為地方制度法施行後,有鑑於自治條例係經地方立法機關通過並由各該行政機關公布,且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項之行政義務者處以罰鍰或其他種類之行政罰(地方制度法第二十六條第二項、第三項),故處罰法定主義之法規,包括地方自治團體所制定之自治條例在內。但依據地方制度法第二十六條規定,自治條例可以處罰的裁罰種類有其限制,只限於「最高以新臺幣十萬元為限之罰鍰、勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分」,並未包括公布姓名的處罰與沒入的處分,因此如涉及公布姓名與沒入的的處罰,仍應以法律定之,不得以自治條例規定之。

  就此而言,實務上的解套方案(或許)是:既然自治條例經各該地方立法機關議決後,如規定有罰則時應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後公布施行。則此項核定規定,即已賦予自治監督機關進行事前的合法性監督審查的可能,以避免自治條例違反上位階的法規範。則如經核定在案者,就表示其他種類行政罰未必僅侷限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分,而似可及於:(一)限制或禁止行為之處分;(二)剝奪或消滅資格、權利之處分;(三)影響名譽之處分;(四)警告性處分,除非自治監督機關不予核定。

  也就是說,依地方制度法第二十六條第二項規定,「直轄巿法規、縣巿規章就違反地方自治事項之行政義務者,得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者,不在此限。其為罰鍰之處罰,逾期不繳納者,得依相關法律移送強制執行。」又地方制度法第二十六條第三項復規定,「前項罰鍰之處罰,最高以新臺幣十萬元為限;並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」

  上開規定如再依行政罰法第一條、第二條與第四條等相關規定觀之,似應調整並修正見解為違反地方自治事項上之行政義務的罰則種類,係包括罰鍰、沒入或其他種類行政罰(當然,還是有若干學者或實務見解反對)。詳言之:

  (一)地方自治團體所為罰鍰之處罰,除非法律另有規定外,最高罰緩金額應以新臺幣十萬元為限,惟仍得規定連續處罰之;且逾期不繳納者,亦得依相關法律移送強制執行。

  (二)地方自治團體另得為沒入罰。值得說明的是,在法律概念上,沒入與沒收之不同,乃在於沒收係針對犯罪行為之財產剝奪或物品處置,係屬於刑罰之用語;而沒入作為行政秩序罰,係對違反行政法上之禁制義務者,所為之財產剝奪或物品處置,屬於行政罰之用語。

  (三)地方自治團體依法所為之其他種類行政罰(亦可泛稱為管制罰),得及於下列之裁罰性不利處分(似不再侷限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分):

  1.限制或禁止行為之處分:限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。

  2.剝奪或消滅資格、權利之處分:命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。

  3.影響名譽之處分:公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。

  4.警告性處分:警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。

二、從新從輕處罰原則之實務爭議:行政罰法施行前已裁處之案件得否適用最有利之新法規定?
  理論上,從新從輕原則僅及於實體法,並不及於程序法規定的變更,也不及於證據證明的規定,此即法理所云「實體從舊、程序從新」之規定。例如,多數學者即主張行為人於行政機關裁罰之後,如在行政救濟之程序進行中,遇處罰法規依據有所變更時,縱然新規定對行為人有利,仍然應適用行政機關原裁處(裁罰)時之法規,而不適用最有利於人民之新法規依據。

  但實務見解是否如此?請參照臺灣桃園地方法院刑事交通事件裁定95年度交聲字第72號(民國95年12月29日)之裁定,其理由為:……按違反道路交通管理處罰條例之處罰性質,本質上係屬行政罰,而非刑罰,自應依九十五年二月五日生效施行之行政罰法,為其基本法(行政罰法第一條「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時,適用本法。但其他法律有特別規定者,從其規定」參見)。又按行為後法律或自治條例有變更者,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定……從而,該裁定書內所指案發於民國95年1月13日所為之行政處分,仍得適用最有利於人民之新法規依據。

  法院的理由是:行政罰法係規範處罰人民,即對人民為限制或不利益處分之基本法,與上述中央法規標準法第十八條係規範人民聲請許可之案件,本質上為授益處分性質者,仍有不同。毋寧稅捐稽徵法第四十八條之三所規定:「納稅義務人違反本法或稅法之規定,適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者,適用最有利於納稅義務人之法律」,與行政罰法第五條之規定及性質較為相符(修正前刑法第二條第一項亦規定所謂「從新從輕」原則)。本院以為,前述中央法規標準法第十八條所宣示的「從新從優」原則,已屬一般法律適用原則,本亦應適用於行政罰之裁罰案件,至上述行政法院兩則判例,解釋中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」,限於行政機關處理事件之程序,而不包括「行政救濟程序」之見解,應認為係對於人民主動聲請之案件(即授益處分),尚不能及於人民被動處罰之案件(即不利益處分),蓋處罰人民之(實體)法律嗣後如有變更,而較有利於人民,基於「從優原則」,自仍應適用修正後有利於人民之法律,此項原則,即使於行政救濟(訴願程序)及司法救濟(行政訴訟程序),亦同有適用,參諸上述稅捐稽徵法第四十八條之三之修正理由,亦指明所謂「裁處」包括「訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決」在內,更足證之。最高行政法院八十九年九月十三日八十九年度九月份第一次庭長法官聯席會議決議,解釋捐稽徵法第四十八條之三之「裁處時」,亦同此見解。綜上所述,行政罰法第五條所定「裁處時」,應以最有利於行為人之解釋,以目的性擴張之方法,使之包括「訴願及行政訴訟之決定或判決」時,始符立法者要求之「從優原則,且如此解釋,換言之,不論係「程序從新」或「程序從新,實體從舊」,均有從優原則之適用,且為最有利於行為人之解釋,不限於行政處分作成時之法律,尚包括提起行政救濟及司法救濟時之法律。

台長:Macoto Chen
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