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2004-10-31 10:52:32| 人氣8,915| 回應1 | 上一篇 | 下一篇

行政法教室:解析公共造產的法律定位

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  行政法或行政組織法的課程都會講解「公物」、「公營造物」與「公營事業」的法律定位,但卻鮮少涉及「公共造產」的行政法律實務之討論;在此,本文寫作之目的,即擬講解「公共造產」與「公物」、「公營造物」與「公營事業」的關係與差異……

  「公共造產」,可以定位為「地方自治團體基於因地制宜之所需,利用當地的人力、物力及財力,以及天然環境資源,所從事的各種生產事業、經濟事業或營利性的公共設施之謂」。

  依此觀之,公共造產應有如下之特質:(一)公共造產的設定主體為地方自治團體,而所謂的地方自治團體就是指具備公法人地位並得依法實施地方自治之團體;(二)公共造產係因地制宜的生產事業、經濟事業或營利性的公共設施,既係基於「因地制宜」之理念而設定,因此公共造產的型態可謂相當多元,例如:收取規費的立體停車場可以是公共造產,收費性質的海水浴場也可以是公共造產,即連鄉鎮市公所栽植並得變賣的檳榔樹、芒果樹等,亦可能是公共造產;(三)公共造產為地方的生產事業、經濟事業或營利性的公共設施,因此公共造產或以收取使用規費的「公物」,或以營利性的「公營造物」,甚或另以地方性的「公營事業」表現之。

  總之,地方自治團體為充裕財源並繁榮地方發展,依法令結合地方資源所從事之「收益型事業」(無論是收益型的公物、公營造物,抑或公營事業),即為公共造產。但在行政法的討論上,仍需作如下的澄清:

一、公共造產必然具備公物之法律地位,惟公物卻未必皆屬公共造產
  公物係指國家、地方自治團體等行政主體直接支配,且供公眾使用或公共目的利用之物,概可分為:(一)公共用物,指行政主體直接支配並供公眾使用之物,如道路、橋樑等。此類「公共用物」,復可分為「普通利用」與「特別利用」等兩大類,前者係指任何人均得利用之公物,且其利用並不需經主管機關之許可,後者係指任何人皆得利用,但需經主管機關許可或依法收取規費之物;(二)行政用物,係指行政主體直接支配,但供機關內部利用之物,如辦公廳舍、執法器材設備等,亦可稱為行政財產或公務用物;(三)特別用物,係指行政主體直接支配,但僅供特定人民利用之物,且特定人民利用前依法需經主管機關許可(或簽定契約),始得利用之物,如放租給特定林農利用的公有山坡地即屬之;(四)營造物用物,或公營造物用物,即構成公營造物之公物,如公立的圖書館及其典藏即屬之。

  依此觀之,公共造產當然為地方自治團體的「公物」,惟僅營造物用物(公營造物用物),或「特別利用」的公共用物,始有機會得為「公共造產」。質言之,公共造產也可以是酌向利用人收取費用(如「使用者付費」的規費)的公物、公營造物,亦可以是單純營利、創造經濟價值之公物、公營造物。


二、公共造產得以公營造物表現之,惟公營造物未必為公共造產
  公營造物係國家、地方自治團體等行政主體,為達特定之行政目的,依法結合公物與人力(如公務員),基於功能上的運作所設定的組織體,俾使其與公眾或特定人民得以發生法律上之利用關係。

  詳言之:(一)公營造物係行政主體為實現特定目的而設置;(二)公營造物與一般的行政組織之不同點,係在其為物與人之「功能結合」;(三)公營造物得與利用人之間的行政法律關係,則為「公營造物利用關係」。目前我國的公營造物種,概可分為:服務性的公營造物,如港口;文教性的公營造物,如公立學校;保育性的公營造物,如公立醫院;民俗性的公營造物,如孔廟;營業性的公營造物,如公有零售市場。

  原則上,上開公營造物係以「營業性的公營造物」最有可能設定為「公共造產」;至於,服務性的公營造物、文教性的公營造物、保育性的公營造物、民俗性的公營造物通常不會是公共造產。

三、公共造產得以公營事業型態出現,惟公營事業未必為公共造產
  公用事業,應以公營為原則,此係憲法第一百四十四條前段所明定。又國家(含中央與地方)基於對人民生存照顧之義務,並為達成給付行政(供給行政、社會行政與助長行政)之功能,本得經營各種公用事業,且亦得期以合理之費率(或對價費用),普遍而穩定提供人民所需之各項服務,此觀釋字第四二八號解釋規定甚明。

  實務上,值得注意的是,公用事業卻多半以「公營事業」(國營事業、直轄市營事業、縣市營事業、鄉鎮市營事業)的型態出現之。而所謂的「公營事業」就是指政府資本所投資、轉投資之事業,如其股權數額超過各該事業資本百分之五十以上者,各該事業即屬公營事業;例如:中央信託局、中華電信公司、中華郵政公司即屬國營事業,而筆者目前居住的台北縣三重市也有「三重果菜公司」為當地市公所所屬的鄉鎮市營事業。而且,公共造產得以公營事業型態出現(如此處所指的「三重果菜公司」即屬三重市的公共造產),惟公營事業卻未必為公共造產(例如,我們通常不會說「台北捷運公司」為台北市的公共造產,因為「公共造產」的概念在「實務上」,僅存在於縣市、鄉鎮市之故)。

  但就「理論上」的定義而言,其實只要是地方自治團體所屬的公營事業,業已具備營利性質或收益性質者,即屬「公共造產」之一(換言之,儘管「台北捷運公司」在「實務上」並非屬台北市的公共造產;但在「理論上」,仍屬台北市的公共造產。而實務上,台北捷運公司之所以不算是台北市的公共造產,係因為地方自治慣例的認定基準,係以縣市、鄉鎮市所屬、所營者始屬之,若參照「地方制度法」第七十三條:「縣市、鄉鎮市應致力於公共造產;其獎助及管理辦法,由內政部定之」、「公共造產獎助及管理辦法」、「公共造產基金收支保管及運用辦法」等相關法令,即可清楚明白)。

台長: Macoto Chen
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shiny
您好
想請問一下 既然實務上公共造產只存在於縣市以下
那麼像台北市的收費停車格、停車場 台北市的公有市場在實務上也被視為公營事業而非公共造產嗎?(至於其它縣市的公有市場則可被視為公告造產?)有點疑惑 煩請解答 謝謝
2015-11-01 15:28:46
版主回應
很多為公營造物,與您的理解不盡然相同
2016-01-19 07:31:53
是 (若未登入"個人新聞台帳號"則看不到回覆唷!)
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