PART III
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2.公投的鎮壓性
依此，公投好不好？這無法一概而論，要視情況而定。
如果公投能夠讓被忽視的群體發聲，讓冷漠的公民關心公共事
務，那的確有正面的價值，可以補代議之不足。如Daniel P. Selmi教
授就曾從地方關於「土地使用」（land use）公投的經驗觀察指出：
地方的住民公投雖可能有許多缺點，但它卻往往是政治弱勢的住民用
來對抗「偏袒發展者利益」（overly deferential toward development
interests）之地方政客的重要武器。
但公投在實務上，卻也往往可能成為排拒、壓迫、強制認同的手
段。因為它是一翻兩瞪眼的「對決」，而且對決的結果，是「以人民
之名」。所以輸家的被排斥感更強烈 —那可能象徵著「我」被排斥
於由「全體人民」組成的政治社群之外。 一個無法對「輸家」提供
正當理由的政體，就不具正當性。
公投為什麼「可能」成為鎮壓工具？那是因為公投往往（並非「總
是」）建立在「抽象」的「人民」（the people）或「全體國民」口號
之上。而這種抽象化了的「人民」概念，其實是國家所努力建構出來
的一種「同質而統一」的人民。國家可藉由建構、召喚「人民集體身
分」，取得國族主義的正當性。
在這種思維底下，「人民」的確在表面上「同意」了統治。但是
這裡的「人民」，往往不是自主積極的公民，而只是被動員的工具，
其作用乃為統治勢力背書。王振寰與錢永祥兩位學者在1995年的一
篇論文曾將這種「藉由形式同意，而動員抽象人民作為正當化工具」
的民主，稱為「民粹威權主義」（populist authoritarianism）。他們
指出這種「人民」，其實—
「...是消極被動的、由統治者賦予集體身分的、功能在於表達認可
（acclamation）的正當性來源。這種人民在組織上是由上向下動員
而來，在身份上則是透過國族的召喚而成；它缺乏社會性的分化、
缺乏體制性的意志形成過程、也沒有機會參與政治議題的決定… 」
於是，人民自以為成為「頭家」，其實仍只是「老百姓」。在這
種脈絡下的政治動員，只會一再地為主流政治勢力背書。而被動員的
人民，其實只是受到空洞意識型態召喚的工具。既有的壓迫結構不但
不會因此改變，反而會更加鞏固強化。而「公投」正是一種最具壯觀
場景（spectacle）的動員儀式，其「凝聚共識」的意義更超出「選舉」！
這也是公投總是跟國家認同、國民主權等美麗詞彙連在一起的主要原
因。
然而任何一個站在批判觀點的人，對這種偉大而有力的動員機
制，必然有所疑慮。因為公投太偉大了，太神聖了，所以「人民」沒
有被培力成為挑戰社會主流的主體，而是心甘情願地臣服於主流的召
喚而為其背書。又因為公投所奠基的「全體國民」具有高度的同質化
色彩，社會的多元與分歧雖未被真正消解，但卻可能遭到遺忘。挑戰
與解放的潛力，於是在「人民」的大帽子下消失無蹤。此或可稱為柔
性（或軟性）鎮壓。
在此同時，對於那些不願或無能接受召喚的個人或群體，公投就
（與其他政治動員一樣）產生了壓迫的效果—因為你不是「我們人
民」，所以被排拒；由於你不接受主流共識，所以被貶抑為「非主流」
的二等國民。
此外，由於公投有著前揭制度缺陷—欠缺思辯、對話，以及其他
篩選私偏好之機制—因此對弱勢（不一定是少數）的排拒、鎮壓效果
也更明顯。因為「主流」可以無忌憚地，以人民之名地，展現並執行
他們的偏見。美國許多研究都指出，從民權（civil rights）相關議題
觀之，公投的結果絕大部分都是支持限制、侵害少數、邊緣、弱勢者
之權利。相反地，幾乎從來沒有一個反歧視法能夠在公投中過關！
3.培力的民主策略—與公投的關係
首先，從培力角度來看，民主必須強調基層的具體行動。民主政
治中的公民，不是被動的工具，而應有基進（radical）的一面。它應
該是一種John Dewey所說的「戰鬥的自由主義」（fighting
liberalism）。 在這種體制下，公眾從主動關切周遭公共事務出發，
積極地爭取具體權益，與社會不公鬥爭。民主是從「基層事務」的權
利爭取中，一點一滴累積戰鬥經驗並自我教育的過程。且誠如李丁讚
教授所云：
「…基進民主強調的是當事人的行動參與，而不只是自由選擇。為了
達到這個目標，我們就不能只是做菁英式的外部論述或言語論述。
這種自由民主理念下的實踐模式已經不能為這個社會帶來真正的變
革力量。真正的變革力量來自真正的行動—一種進入當事人內部，
與當事人互相碰撞的積極行動。也就是說，真正有人在社會的最基
層創造參與式的論述和行動，才有可能引發真正的社會學習和社會
變革。」
在這樣的過程中，公民才會真正學習作主體，作頭家，去爭取權
益。高層次的國族認同議題或大規模選舉，反而因為遠在天邊，過於
抽象，人民的參與往往無法主動深入，也不容易看出效果。
依此，公投應盡量侷限在有關法律或公共政策的領域，而對國族
認同層次的公投，在制度設計上則應更加謹慎。理由是：越是基層的、
公共政策的、小規模的公投，越有基進民主正當性。層級拉得越高，
尤其是到了憲政基本結構或是「國族認同」層次的公投，就越有人民
被客體化動員的危險。此外，小公投比較可能是自發的、自下而上形
成的，具有弱勢反抗意義；而大公投往往是政治領導者由上而下，基
於國族主義的神聖「召喚」而來的，具有求同與鎮壓的意味。前者是
草根基層的民主展現；後者則只是被動員的民粹威權主義之展現而
已。
在這個理解下，「坪林鄉民公投是否設交流道」、「新店市民公
投是否設垃圾場」、「東吳大學學生公投是否廢除二一退學制」，都
比「防衛性公投」、「主權公投」來得「更民主」。因為它們代表的
是「小蝦米對大鯨魚」，是一種可能的「在地培力」（local
empowerment），而不是從上而下的召喚與背書。
其次，培力民主必須致力於減少主流鎮壓弱勢的機會。
公投在這個問題上，的確具有潛在的危險性。如前所述，公投既
是「多數」偏好赤裸裸的展現，又欠缺正常代議體制所具備的過濾機
制。除此之外，學者Sherman J. Clark也指出，目前盛行的公民投票，
鑑於其匿名、無須妥協與共識、無須說明理由、無須面對面與反對者
溝通等特性，是一種容易鼓勵公民「不負責任」的決策參與方式。因
此公投過程中的政治參與者，很容易有著「決策不負責」之態度。 結
果就是：最厚臉皮的政客也說不出，作不出的言語與行為，反而可能
在公投中展現。
以美國的例子而言，加州明明是美國種族最多元化的一州，其政
治人物亦相對自由開明。然而該州的公投，卻常常都是本土主義白人
用來對付移民與其他少數族裔的工具。 1994年的187號公投案，不
顧最高法院判例， 悍然通過剝奪『非法移民』免費教育與其他社會
福利權利之提案。209號公投案禁止保障少數族群與女性的積極平權
措施（affirmative action）。227號公投案則禁止雙語教育而對西語裔
移民造成諸多不利。均為其例。
又以同性戀權益保障為例。身為弱勢族群，同志團體可在地方政
府、州議會，或法院爭取不受歧視之權利甚或結婚之權利，並屢有斬
獲。但反制者往往發動「全州公投」來推翻同志團體好不容易在代議
體制下取得的零星戰果。 科羅拉多州以公投修憲，明定各地方政府
之反歧視法不許將「性傾向」納入保護範圍。 夏威夷與阿拉斯加州，
都是在州法院做成對同性婚姻有利之判決後，以公民投票修憲禁止同
性婚姻。 在2004年美國總統大選同時進行的各州公投，更有十一州
以壓倒性多數否定同性婚姻之權利！
批判種族理論（Critical Race Theory, CRT）的先驅Derrick Bell
教授早在1978年就指出：在一個白人優越主義瀰漫的社會，充分體
現「多數對決少數」的公投，勢必對少數族裔不利。 近年來許多文
獻也開始針對其他弱勢團體，如亞太裔、同志團體等在公投戰役之中
節節敗退的經驗，認定公投本質上可能即（比代議政治）帶有以眾暴
寡的色彩。
除了「多數vs.少數」的問題外，「地方利益」也往往容易在公
投下被犧牲。全州性的公投，往往容易反映了都市區居民的意識型
態，而犧牲了鄉村地區居民之利益。Joseph Lubinski分析Oklahoma
州在2002年，以全州公投禁止「鬥雞」（cockfighting）之經驗，指
出此種措施明顯地是以都會區居民的眼光看待鄉村的民俗、娛樂以及
生計活動。 由於都會區居民的總數較高，因此在全州性公投「只數
人頭」的情況下，鄉村利益往往就是輸家。
要避免這個問題，第一個方法還是如前所云：讓涉及政策的、地
方的「小公投」能夠儘量開放；但對高層次的「大公投」，則在法制
上宜採謹慎考量。因為，小公投的輸贏只涉及政策；大公投卻往往象
徵了「誰才是我們『自己人』」。小公投是在「大家都是同一國」的
前提下爭一時的輸贏；大公投卻往往本身就在定義「國家」，界定「國
民」。 結果就是：大公投的輸家，就是被「生命共同體」淘汰排斥
的人。你不僅輸掉政策，你輸掉了「成員資格」！
套回台灣的現狀。假設以「統獨公投」為例。如果公投的結果是
80:20通過（或否決）。那20%的人會有多強的失落感與被排拒感？
而社會中的歧視與排拒氣氛，是否因此更加正當化？這種公投雖說是
「對外」，其實「對內」也有強烈的「攤牌」意味。「願賭服輸」，
不適用在這種大公投。在小公投或是代議政治，就幾乎沒有這種危險
的象徵意義。它們的「鎮壓」危險性也比較低。
除此之外，必須要在具體的公投制度上，設計相關機制以過濾粗
暴的鎮壓，而無須拘泥於「人民的聲音不該干涉」。本文將於第肆部
分詳述之。
第三，培力政治應該讓弱勢群體有著更多挑戰現狀，顛覆主流的
機會。美國經驗顯示，由於公投連署門檻通過不易（雖然美國各州的
門檻，大多低於我國公民投票法），各種公投專業顧問公司因應而生。
他們接受委託人的付費，然後從議題設定、蒐集連署，乃至進行選戰
造勢，都一手掌握。真正的「草根團體」、「公民組織」早就沒有能
力單獨完成通過公投門檻的艱鉅任務。金錢、菁英、專業，竟然在公
投中所佔份量一點也不亞於對人的選舉。公投的「直接民主」性格，
在此喪失殆盡。
準此，在公投制度的設計上，應該適度降低（提案、成案，以至
於通過）門檻，減少顧問公司壟斷的可能性，讓少數弱勢族群有機會
藉著合縱連橫與適當時機，突破包圍，制定對自己相對有利的法律政
策。相對的，由政府或立法機關主動拋出議題，召喚人民來背書，鞏
固威權的這種公投，不要也罷。
（四）其他
Sherman J. Clark教授從民粹主義者（Populist）的觀點，對公民
投票提出批評。 Clark指出，公民投票只能讓人民有著虛幻的「自己
作主」感覺，但現實上根本就無法正確地反映「人民」的聲音。因為
它「一次一案」的本質，公民投票無法讓「議題優先順序」（priorities
among issues）的偏好展現出來。相反地，代議政治雖然看似限制了
政治意見的輸入，實際上在遊說、選舉、合縱連橫的過程中，卻使得
不同的政治力量與偏好更能充分體現—因為代議程序可以體現「單一
議題」（single-issue）與「議題間」（inter-issue）的偏好。
質言之，代議政治不僅可讓人民表示「我要什麼」，還可以展現
「我最要什麼」的偏好強度。相反的，公民投票卻難以做到此點。
此外，許多學者則根本質疑：公民投票是「直接」民主嗎？
如Frank I. Michelman教授指出，公民投票其實並不怎麼「直
接」。 有太多太多前提事項，並不是靠「人民」或「多數人民」決
定的。最基本的問題就是：「多數」如何定義？這個基本問題延伸出
來的子問題包括：誰能投票？（如：有無年齡、住所等限制？）以「何
種方式」表達多數意見？（秘密投票？通訊？公民會議？）如何進行
討論或競爭程序？勝負如何計算？（絕對多數？相對多數？超級多
數？）公投的議題如何決定與界定？公投事項有無限制？而前述任何
問題若有爭議，如何裁決？…這些不可能全都靠公投決定，但這些問
題卻決定了公投的正當性與效力。從這個角度來說，公投被稱為「『直
接』民主」其實也只是一種神話。
公投不僅並不比較「直接」，甚至它的「民主」性格也並不高於
代議政治。政治學教授David B. Magleby就援引多份政治學實證研究
指出：與選舉相較，公投不僅投票率較低，而且由於低收入者與低教
育程度者傾向於跳過公投的議題而不投票，投下公投票者多為社會中
上階層。因此公投在政治參與的社會階級偏頗（social class bias in
participation）的程度上，甚至還高於代議政治。
又如Glen Staszewski教授亦在分析「直接民主」的運作過程後，
抨擊那些把公投等同於人民主權（popular sovereignty）的說法，並提
出「機關模式」（agency model）來看待公投。 Staszewski指出，在
所有的公投，「人民」（the people）的角色其實非常有限，公投的發
動者，才是真正主角。發起人界定議題，贊助公投活動，雇用專業競
選顧問公司研究策略。依此，公民投票應該被定位為「發起人」的立
法行動。公投其實是該議題的發起人，為了要讓投票人批准或否決特
定立法，而為之政治行動。 而在這樣的事實下，公民投票既然實際
上屬於發起人的立法行為，那麼這個發起人就有著類似政府機關的地
位。Steszewski認為，公投中的這個政府機關，實際上有權立法，卻
不受政府（包括行政與立法機關）所受的各種侷限與規範，因此正當
性本身即應存疑。
Magleby教授亦指出，與代議制度中的「立法者」（legislator）
相較，公投中的投票者（voter），其實只有在非常窄的範圍內可稱為
「立法者」。公投的投票人鮮少有機會參與公投議案的草擬，也多不
能修正公投議案內容。他們不能或不會舉行或參與議會聽證、面對面
與不同意見者進行辯論，也沒有修改議案而使之更可為他人接受的誘
因與機制。公投，尤其是創制案，其發起人也鮮少在發動連署之前將
提案公開傳布以供投票者修改。投票者在投票所之中所面對的，就是
提議者設定好的問題，並且只能回答「是」與「否」。他們可能支持
該案，卻反對提案中的某些小部分，但卻迫全部支持或反對。 這與
「立法者」的稱號，實在相差太遠！
可見，公投號稱「直接民主」，其實它的遊戲規則根本不是「直
接」決定，而依然是代議政治所決定。所謂「多數」、「人民」，其
實也不過是「制度中的人民」、「制度中的多數」。
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