2004-01-11 11:52:27 | 人氣(3,756) | 回應(0) | 上一篇 | 下一篇

檢察權、檢察官在美國憲法之地位(2002.10.22)

推薦 0 收藏 0 轉貼0 訂閱站台

刑事訴訟制度的改革,在台灣方興未艾。而其中極重要的一個關鍵,就是「檢察官」與「檢察權」的定位,以及其與法院的分工、與行政監督的關係。日前在課堂討論憲法權力分立問題時,正好探究「總統」與「檢察官」的關係,我覺得十分值得台灣學術與實務界參考,因此就把它做個整理。若是真正此方面的行家看了有意見,也歡迎指正。

要先說明的是:我不是刑事訴訟法的專家,這兒是從「憲法」的「權力分立」來看這個問題。我相信這個角度,一方面可以給刑事訴訟法界更寬廣的視野(通常都只從訴訟法,或是個人人權角度,而較少從權力分立的高點往下看這個問題);同時也更進一步了解美國制度與其背後的理念。這樣在學習(或抄襲)的時候,也不致買櫝還珠,進退失據。此外,此處所討論者,皆為聯邦階層的制度(聯邦檢察官、聯邦檢察權、聯邦憲法)而未論及各州不同的制度。

首先,在權力分立的定位上來看,美國目前的共識,是把「檢察權」(prosecutorial power)界定為「行政權」(Executive Power)。不但如此,檢察權還是行政權中,極為核心的權力。因此,檢察官屬於行政部門的公務員,而且還是受到行政最直接控制的一種公務員。

這樣的定位,展現在制度上的特徵是:
1.所有的檢察官皆歸司法部長(Attorney General)管轄,司法部長則直接向總統負責。總統可任意免職司法部長(如同免職其他的政務官),而司法部長可任意免職轄下的檢察官。無須任何理由,亦不受公務員法的程序保障。也就是說,檢察官所受的身分保障,尚不及一般的公務員。

2.至少在刑事訴訟部分,「起訴裁量」(prosecutorial discretion)是行政部門極重要的核心,其他部門皆不得干預。一旦司法部決定「不起訴」,任何人——包括法院——均不得命令檢察官起訴。法院亦不得審查檢察官「不起訴」的決定。(有人說,嚴格而言,應該稱為「不起訴之裁量」(nonprosecutorial discretion))聯邦上訴法院在1965年的United States v. Cox正式宣告這個原則,成為少數並非美國最高法院作成,卻廣被援引的憲法判例。(在本案,大陪審團決議控告被告,但司法部下令檢察官不得在起訴書上簽字,下級法院因而判處本案檢察官藐視法庭。上訴法院則推翻該決定,認定檢察官不起訴之決定不受法院干預)

3.總統對檢察權的行政控制,若遭法律限制,這種法律本身就有違憲之虞。爭議頗大的「獨立檢察官」(independent counsel)制度雖由最高法院肯認合憲(Morrison v. Olson),但法院的論理是:此法對總統的控制權,尚未「過分」剝奪。換言之,總統仍應保有控制檢察官體系的權力。
這樣的制度,在習於我國(或德國)思考模式的刑事訴訟專家看來,一定覺得格格不入。但美國人的理論與經驗基礎是這樣的:

一、「執法權」屬於「總統」:美國憲法第二條第四項明定總統應負責「監督法律之忠實執行」(he shall take Care that the laws be faithfully executed)。同條第一項規定,行政權賦予「美國總統」單獨一人(The executive Power shall be vested in a President of the United States),因此「單一行政體」(the unitary Executive)是憲法上的要求。將罪犯繩之以法是「執行法律」,而執法權又是行政權的核心,自然應由總統掌管。

二、責任政治:檢察權是極為重要而可怕的權力,因此不能脫離民主控制。它必須受到層層節制,最後由民選的總統負最終的政治責任。同時,檢察權如何行使,其實往往涉及政府資源運用的優先排序,因此也具有高度的政治性。"獨立"檢察官Ken Starr在追逐前總統Bill Clinton的窮追猛打,置民意反對與資源浪費於不顧,更讓美國人看到檢察權之「不可獨立性」。

三、保障人權:將人民起訴於法庭,請求判以刑罰,是國家對人民最極度的侵害。因此,要將人民判刑,憲法要求必須透過層層關卡,包括三個憲法部門的同意——立法部門制定法律、行政部門同意起訴,司法部門同意裁判並判決有罪。在這樣的前提下,法院自然不可強制檢察官起訴任何人。換個角度看,憲法對於「發動刑事制裁」,是有許多限制的;但對「不發動刑事制裁」基本上沒有意見。因為「不起訴」就是對被告權利的保障。

第三點也展現在其他憲法條文,其中以總統的「赦免權」最為重要。總統可以依據憲法第二條第二項第一款的規定,赦免任何人免於法律制裁——無須任何理由,也不受司法審查,甚至可在判決確定前宣告赦免之。當年Thomas Jefferson總統以叛亂法(Sedition Act)違憲為由,赦免所有因此法而被判刑的被告,就是一個「總統行使憲法權力以保障人民權利」的實例。

我也提出了一些問題。其中包括:在行政法的領域,其實許多法律有著「公民訴訟」之規定,讓私人可以起訴請求法院判命行政機關採取行動執行法律(進行調查、對違法者進行行政制裁,甚或向法院請求課處違法者民事制裁...)。這不也是國會限制了行政的「執法權」?如果這種制度是可以的,那國會可否立法,在某些案件中強制檢察官起訴(採取「強制追訴」而剝奪檢察官「不起訴之裁量權」)?

Dawn Johnsen老師的看法是:「行政法」與「刑罰」仍有不同。後者的「發動」遠較前者嚴格,所以國會在行政法領域或許可以限制行政機關的「執法裁量」;但是在刑罰領域可否如此,恐怕比較有爭議。蓋行政制裁通常僅涉及財產或其他利益的剝奪與限制,但刑罰卻多涉及剝奪人身自由。憲法對於人身自由當然是重視得多了。

在這套刑事訴訟體系下,「被害人」原則上是沒有地位的。刑事訴訟的結構,就是「國家vs.被告」,而憲法所關切的則是「如何確保國家不致濫權侵害被告」,而非「藉由追訴犯罪來保障被害人」。幾年前,國會曾經試圖提出一個「被害人權利修憲案」,賦予被害人在刑事訴訟程序中一些有限的參與地位,但卻遭到美國公民自由聯盟(American Civil Liberties Union, ACLU)等團體與學者的強烈反對(我的指導教授Alfred Aman也在連署行列中)。理由是這樣的制度,不必要地破壞了「防止國家濫權侵害個人」的重要憲法精神。我記得剛到美國,也問過一位曾經多年擔任公設辯護人的教授有關「被害人」地位的問題。她的回答也很典型(不出意料的):「被害人權利?那是民事賠償的事情啊!」

這與我國賦予被害人「告訴」甚或「自訴」的概念似乎相差頗遠。尤其是釋字第五0七號解釋,將「被害人請求刑事救濟」也當作是憲法「訴訟權」的保障對象。釋字第五六九號解釋,甚至將「自訴」也納入訴訟權的範圍。依此,檢察官就不可能享有如美國般的「絕對不起訴裁量權」——因為「被害人」多多少少有權請求追訴(即使只是相當有限的權利),甚至自訴制度的廢止,也可能遇到憲法上的障礙。另一方面則有文化上的障礙:包青天式「擊鼓鳴冤」的想法,似乎還是根深蒂固在許多人的心中,所以仍把「刑事訴訟」當作是一種「救濟」。

又,我國的檢察官目前是有(至少是法律層次的)身分保障的。且無論是將檢察官定位為行政或司法官,似乎大家都同意給予檢察官某種程度的「獨立」與「保障」。這與美國不論自由派保守派,無論學者政客獲民眾,皆視檢察權為高度政治性權力,檢察官必須受到指揮監督的概念,也大不相同。(在那天上課,Johnsen老師做了一個小小的調查:跳開法院判決不說,「獨立檢察官」是否「合憲」?而若認為合憲,那麼「政策」上應否存在?結果,十五個人中,第一個問題連我在內只有二人持肯定見解。第二個問題更只剩我一個人了。可見「獨立」檢察官之惡名昭彰於一斑。)

這些也許都是我們在學習美國(所謂「當事人進行主義」),從事司法改革之際,所應該一併考慮的結構問題——是怎樣的憲法`架構與思想,怎樣的文化與政治基礎,撐起美國這一套刑事訴訟制度?


台長: 布魯斯
人氣(3,756) | 回應(0)| 推薦 (0)| 收藏 (0)| 轉寄
全站分類: 藝文活動(書評、展覽、舞蹈、表演)

是 (若未登入"個人新聞台帳號"則看不到回覆唷!)
* 請輸入識別碼:
(有*為必填)
TOP
詳全文