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總統制與單一選區兩票制的扞格

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【2001/12/20 聯合報】


據報載,民進黨有意推動修憲成為三權分立的「總統制」。美式總統制的確在形式上比起現行雙首長制,有更明確的遊戲規則。但我懷疑若真正看清總統制的本質後,還真會支持總統制?另外,總統制與目前朝野積極推動的「單一選區兩票制」之間有無緊張關係?這些恐怕是我們要先弄清楚的。

我們往往有一個似是而非的觀念:美國總統制下的總統,擁有極大的權力。其實這與現實剛好相反:總統制下的總統雖然擁有一定的行政自主權,而可與國會分庭抗禮。然而正因立法與行政並無內閣制下唇亡齒寒、相互依存的關係;相互之間的分立對抗就成為常態。其次,行政與立法部門,在總統制下,可能由不同的政黨取得控制權,更強化了對抗的誘因。因此,美國總統若欲推動政策,就必須花上許多時間精力,與國會談判溝通。這使得總統制下的行政—立法協商成本遠高於內閣制。這兩大部門無止盡的協調、對抗與妥協,構成了美國政治的重要特徵。

尤有甚者,因為總統制下,行政權的取得,主要係基於一「人」之力,而非如內閣制下必須靠著「政黨」的集體努力而取得國會多數。這使得政黨地位相對地降低——因為它並不是取得政權的決定因素。加上美國特有的初選制度,更大幅弱化了政黨地位。結果是:即使在總統與國會二院均屬同黨的情形下,同黨的國會議員也未必對總統的提案照單全收。

寄望靠著政黨政治來降低政治協商成本的美夢,往往也未能遂其所願。當然,美國兩黨政治的傳統還是相當程度降低了政治協商成本。那麼,如果我國採行了可以強化政黨政治的「單一選區兩票制」,配上「總統制」,結果會是如何呢?

第一,「單一選區兩票制」能否如其所願,真正促進「政黨政治」,會給打上問號。因為如前所述,總統制本身就有削弱政黨政治的因子。第二,如果它真能強化政黨政治,那麼好處是可能進一步減少溝通協調的困難。因為「黨對黨」的談判,總比美國當今這種一天到晚要各個擊破的方式要省時省力。

但是如果採行了「單一選區兩票制」,總統卻捨政黨談判不為,那麼一個有強烈黨紀的國會多數黨,面對自恃有獨立民意基礎加上否決權撐腰的總統,那種焦土抗戰就會使得政務停頓,什麼事也做不來。當年柯林頓執政初期,行政立法惡鬥導致預算無法過關,聯邦政府被迫關門數日的鬧劇,在我國將年年上演。

因此,要採總統制不是不可以,要配上單一選區兩票制也未必不行,不過在這之前,請看清楚這兩個制度的真實面貌以及它們相互的關係。千萬別一廂情願地以為,有任何一種像樣的憲法制度,可以容許政治權力為所欲為。


台長: 布魯斯
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