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從法規命令制訂的角度看通訊傳播管理法

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本文發表於2008.5.25的媒體公民會議,其會議摘要如下:
http://www.peopo.org/civilmedia/post/16768
http://www.peopo.org/civilmedia/post/16769

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從法規命令制訂的角度看通訊傳播管理法

周宇修

一、 前言
目前由國家通訊傳播委員會(下稱NCC)所提出的通訊傳播管理法草案中,除了許多對於不同傳播媒介的管制方式外,尚有相當多授權NCC自訂的辦法 (註一)。此些辦法依照我國行政程序法第150條稱之為「法規命令」,屬於行政命令之一種,而得由NCC自行制定(註二)。雖然法規命令並非不等於不受審查,但無論是立法機關或是司法機關,原則上都相當尊重。因此如何控制這些辦法,則成為當務之急。本文考慮獨立機關之獨立、專業性,故需有一定空間自行為之,但應補強行政民主化之不足,故引進美國制定命令時之聽證程序作為解決方法。

二、 獨立機關—三位一體,所以?
獨立機關之概念,一般認為是從美國發展出來的制度,學者歸納美國聯邦層級之獨立管制委員會的名稱與數目,指出獨立管制委員會係一專業性、合議制,集行政、立法與司法三種權限於一身的行政機關;其組織不會由某一政黨所獨控;藉由委員的政黨屬性的要求、任期的特殊設計、總統免職權的限制與委員的身分保障等設計,委員會得以「獨立」於總統的監督之外(註三)。
但準立法權及準司法權不是獨立機關所獨有。一般行政機關在行政事務漸趨繁雜下,立法機關也多以授權行政機關訂定行政命令來加以應付,所以只要是講求高度屬人性、專業性、技術性或委員制的機關所為之判斷及決定,應兼含有一定的準立法性與準司法性質,而NCC專業性、科技性及預估性政策,更需要立法機關加以尊重、支持。
然觀察國家通訊傳播委員會組織法第九條「委員會議審議第三條或第八條涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或行政處分,應適用行政程序法第一章第十節聽證程序之規定,召開聽證會。」使適用聽證會之情形大幅增加,但究竟何時為「涉及民眾權益重大」,則可能會有爭議。本文認為,應令NCC於制定行政命令或擬定行政計畫時,皆應行聽證程序,方能增強其具有準立法權之正當性。

三、 行政命令制訂之現況
目前規範法規命令制定方式之法律為行政程序法第152條以下與行政程序法第一章第十節的聽證部份,可分為人民提案制訂法規命令以及行政機關的自行制訂。至於程序,原則上為第154條採取美國法的「預告與評論」(notice-and-comment)程序,也就是說,行政機關應先公告該法規命令的草案於政府公報或新聞紙,人民得就該草案提出意見評論之;而例外情形行政機關認為有必要,得再依照第155條、第一章第十節舉行聽證,令社會人士得直接對行政機關表達意見(註四)。
但該規定方式,本文認為至少有三大缺失:首先是第154條雖規定人民得對其發表意見,但行政機關並沒有回應的義務,換言之,人民對法規命令的影響相當有限;第二,即便違反第154條之規定未為公告,實務及學說多數皆認為該命令仍有效,使行政機關對此程序不甚重視;最後,關於聽證部分,由於法律授權行政機關得自行決定是否需聽證,導致實務上幾乎無適用該條之情形。

註一:例如草案中的第4條、第5條、第11條、第13條、第16條、第17條、第18條、第21條、第22條、第47條、第60條、第61條、第62條、第63條、第64條、第67條、第68條、第84條、第88條、第91條、第92條、第96條、第97條、第99條、第101條、第102條、第120條、第121條、第122條、第124條、第128條、第129條、第131條、第132條、第135條、第137條、第139條、第140條、第141條、第142條、第143條、第144條、第151條、第152條、第153條、第154條、第158條、第159條、第166條、第169條、第182條等。
註二:另一種行政程序法中的行政命令為行政規則(該法第159條),由於非本草案之範圍,本文不予討論。
註三:林子儀,美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會,收錄於氏著,權力分立與憲政發展,月旦出版社,1993年4月,頁127。
註四:葉俊榮,行政命令,收錄於翁岳生主編,行政法2006(上),2006年,頁444-445。

四、 美國法的比較與借鏡
事實上,行政程序法有關於聽證之部份,本來就是從美國移植而來,但其實只移植了半套,本文認為有必要詳加介紹,說明如下。
美國對於行政命令制訂的程序,是藉由公眾的參與,補足行政權民主代表性不足的問題,而實踐所謂的「參與民主」(註五)。因此,其對於行政命令之訂定,有相當詳細的程序。一般而言,該程序可分為兩種:正式程序與非正式程序。前者有進行聽證之必要,後者則至少要做到所謂的「預告與評論」(註六)。若完整引進美國制度的話,應可解決上述之問題,理由如下:
1. 正式與非正式程序之區分,原則上以法律定之,因此是否需要聽證,較無太大的爭議,且依本文見解,因獨立機關之特性,強制的聽證有其必要,故適當之法就是修正NCC組織法第9條。
2. 依照美國聯邦行政程序法第553條(c)項之規定,民眾於預告與評論程序提出意見後,機關應針對系爭命令之之基礎與目的,做成簡要之一般性說明,並成為確定命令內容之一部分,是為所謂的「斟酌義務」。法院則會實質的審查行政機關是否有做確實的回應,使該制度能夠落實(註七)。而聽證程序則不止斟酌,而是要求「應依聽證記錄」做成決定(註八)。
此外,在考量正當法律程序之貫徹下,若未經預告及評論或是未經聽證程序而做成法規命令,則該命令應屬無效,方能令行政機關有誘因進行上開程序(註九)。

五、 結語
綜上所述,若有幸成功的通過了民間版的通訊傳播管理法,接下來必須應付的,則是這些法規命令的制訂。而這些法規命令的影響力比起母法有過之而無不及。故本文在此提出對於法規命令控制的可能性,作為未雨綢繆的規劃。


註五:廖元豪,行政程序命令制訂之研究,華岡法粹第27期,頁309。
註六:葉俊榮,前註書,頁446。
註七:廖元豪,前註文,頁319-320。
註八:同上註,頁322。
註九:正當法律程序條款(Due Process Clause)規定於美國憲法增修條文第14條。我國憲法雖未明文保障正當程序,但多號大法官解釋業已指出國家行為受正當法律程序拘束,如釋字第384、392、488、491號解釋。亦有學者認為,正當法律程序應為我國憲法上基本權之一種,參見李震山,程序基本權,月旦法學教室第19期,2004年5月,頁32-36。

台長: Lectured

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我曾幫這個機關作過事
你寫得很不錯,

但是那些NCC委員大教授們會想像你說的那樣作嗎?

那樣作的結果就是讓這些大教授越搞越煩,

教授永遠是對的,

我的實務經驗如此,

所以那個委員會說了算,

他們不是常表演這些事嗎!?

最明顯的在旺旺中時合併案,

我說唉~

這個國家真是運氣欠佳.
2013-04-25 03:35:34
是 (若未登入"個人新聞台帳號"則看不到回覆唷!)
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