「公務人員關係」為「公務人員法律關係」的簡稱，根據目前釋憲實務及相關法規的發展，亦將之稱為「公法上的職務關係」。昔日的公務人員關係在特別權力關係籠罩下，呈現無法律保留原則之適用以及法律救濟途徑之缺乏等特徵。今日的公務人員關係在民主化與人權觀念高漲下，該領域目前已經有法律保留原則與權利救濟適用之可能性，不過，在司法審查和規範控制上，卻給予較一般領域更低的密度，而此等不同對待是否具有存在之合理性與正當性，這跟目前國內對公務人員權利的保障是否適當，是息息相關的。
有關公務人員的權利，可以區分為基本權利及衍生權利，衍生權利算是保障基本權利實現之手段，所以又稱為保障性權利。倘若回溯公務人員權利規範源頭，即可發現此諸權利即屬憲法上所保障之生存權、財產權、工作權、應考試權、服公職權、訴願權、訴訟權、結社權、勞工基本權等等。
在基本權利方面，不外乎財產權與服公職權，乃散見於公務人員俸給法、公務人員保險法、公務人員退休法、公務人員撫卹法、公務人員保障法、公務人員任用法、公務人員考績法等等。在衍生權利方面，不外乎權利救濟權與勞工基本權，此亦散見於公務人員保障法和公務人員協會法當中。
根據目前公務人員保障法的規定，乃將公務人員權利救濟區隔為申訴與復審，前者不能提起行政訴訟，後者可提起行政訴訟。其區隔標準實以基礎關係與管理關係理論為依據，而非以重要性理論為依據，但是申訴領域亦有可能對其基本權造成侵害，故以此種基礎關係與管理關係作區隔，毋寧便宜成分居多，並無法真正達到「有權利即有救濟」的本旨。
此外，在可提起行政訴訟的復審領域方面，修正後的行政訴訟法訴訟種類多樣化，但公務人員保障法在此部分之因應則仍嫌不足。而在何種情形始可定性為行政處分，司法形成空間又很大，此種將復審領域又再切割成可救濟領域與不可救濟領域，導致與一般人民的司法救濟情形有所差別，是否已經違反了「訴訟權不因其身分而受影響」？而此等區別對待是否合理？在在均有商榷餘地。
在勞工基本權方面，公務人員協會法目前乃賦予公務人員結社權、建議權、協商權，但禁止行使締結團體協約權及爭議權。實則勞動三權在概念上雖有分別，但在發揮實現其集體勞工生存權及工作權之功能上，是不可分割的。而且，某些從事水、電、瓦斯、大眾交通運輸、鋼鐵、水泥業之產業或職業工會，對國民生計、大眾生活的影響也很深，但工會法仍賦予其完整的勞動三權，並予合理的限制，故實在不應只是著眼於公務人員所擔負的任務具有重大公益性，就剝奪其締結團體協約權及爭議權。
釋憲實務中有關公務人員關係違憲審查操作情形，在財產權方面，均肯定其可透過司法審判予以救濟，可謂符合「有權利即有救濟」之法理。但在服公職權方面，尚需視處分之內容而定，必待該處分於其憲法所保障服公職之權利有重大影響，才可司法救濟。倘若未對服公職權造成重大影響，即便權利受到侵害，亦不得予以司法救濟。此是否符合「有權利即有救濟」之法理，實堪疑慮。
而在公務員懲戒程序設計方面，釋字第三九六號雖然認為公懲會應法庭化，但對於未設通常上訴救濟制度，卻認為並不違背憲法第十六條所保障的訴訟權。雖然釋憲實務從過去到現在均認為審級制度並不是訴訟權保障之核心內容，但此並不代表立法權就可以天馬行空的胡亂建構，還是要根據事務本質作一個合理的規劃。
所以，許宗力大法官在釋字第五七四號的協同意見書就提到：「在某些領域，如果法院的裁判，其功能不是在於救濟，而是在處罰人民，例如本院公務員懲戒委員會議決的懲戒處分，或普通法院刑事庭的第一審有罪判決，則其情形事實上與行政權作成限制人民權利之行政處分沒有兩樣，都構成公權力對人民的初次權利侵害，此時受侵害之人民自有根據憲法保障之訴訟權請求另一審級法院救濟之權利，如果還是堅持一級一審，不讓人民有請求另一審級法院審查該處罰人民之法院的判決（或議決），以謀求救濟之機會，即與權利救濟之拒絕無異，有牴觸訴訟權之保障之虞。」所以此處亦值得予以反思。
在法律保留方面，釋憲實務雖然肯定公務人員關係領域有此適用，但在保留密度上卻較一般人民寬鬆，尤其在法律明確性原則的適用上更是如此。例如釋字第四三三號，主要就著眼於「身分上的不同」，而非「基本權限制程度的不同」，來給予法律明確性要求之區別對待，此並不符合「法律明確性之要求，應隨著基本權受侵害嚴重之程度而遞增」。
倘若係因「法律所欲保護法益價值」具有重大公益性，而需以規範明確性的寬鬆來因應，但此只會徒增執法者的形成空間，並無益於此等重大公益目的的達成，且亦與法律明確性原則係在透過使受規範者對法律地位的可預見性以確保其基本權的宗旨不符。實應以等同於對一般人民之明確性要求，來看待公務人員，並且在「法律所欲保護法益價值」與「公務人員基本權所受限制」符合比例原則的前提下，以加重處罰的手段為之，如此手段與目的間，方不會有不具正當聯結性的問題存在。
此外，釋字第四三三號整個明確性之論證過程，顯然不是置重於「受規範者的預見可能性」，而是將焦點放在能否「經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷」，以及「最後可由司法審查予以確認」，並給予此等構成要件明確性予以最大的合憲推定，由大法官不斷的尋找甚至形成「受規範者預見可能性」的理由。類此案例一概無視於基本權受限制的程度而給予合憲背書，是否真能達到「有權利即有救濟」之權利救濟本旨，亦堪質疑。
所幸釋字第四九一號已跳脫「合憲背書」的慣例，課以附二年失效期限之單純違憲宣告，此對公務人員權利之保障，不啻為一大突破。惟吳庚大法官在釋字第四九一號的協同意見書中，雖明確揭示公務人員關係業已揚棄昔日的特別權力關係理論，而改採重要性理論，亦即舉凡涉及基本權之重要事項，仍應受法律保留原則之支配。但其又進一步強調，「公務員權利之保障，與一般人民初無軒輊，但無論如何，對公務員之保留密度不能超過一般人民，因此凡法律上評價相同之事項，對人民允許以明確授權之法規命令予以規範者，對公務員當然亦得以發布授權命令為之，而授權發布命令之法律條款，應符合明確性原則，則屬當然。又公務人員違法失職行為，而應成立懲戒（處）罰者，其構成要件應以法律定之，固為本解釋所強調之重點，然事實上無法達到與應受刑罰制裁之犯罪構成要件，所受罪刑法定主義之約束同等嚴格的程度，故由法律直接規定之要件，仍須借助概括條款或空白處罰規定，此乃各國立法例均無法避免之現象。本院釋字第四三三號解釋亦基於相同理由，認懲戒處分僅設概括規定，與憲法並無牴觸。不寧惟是，專門職業人員所遵守之職業上規範，與公務員之紀律守則，性質相當，同樣不能以法律明定其構成要件，而不待其他法規之補充。是以會計師法第十七條規定，『會計師不得對於指定或委託事件，有不正當行為或違反或廢弛其業務上應盡之義務』，其中何者為會計師業務應盡之義務，並不限於該法本身之規定，其他依法令所課加義務，會計師如有違背，仍應成立懲戒責任，本院釋字第四三二號解釋，所闡釋者即係此一意旨。本件解釋文下述文字『懲處處分之構成要件法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經司法審查加以確認，方符法律明確性原則』，便是出自釋字第四三二號解釋，蓋公務員紀律與專門職業人員之職業規範，均屬於所謂職業及身分義務，在法理上有其共通之處。」此無異又回歸以「身分上的不同」，而非「基本權限制程度的不同」，作為明確度區別對待的標準，此不僅有違平等原則，亦與法律明確性原則保障基本人權的宗旨不符。
從前面的論述可知，有關公務人員權利之保障，雖已脫離昔日特別權力關係理論，惟不論是在權利救濟或法律保留適用上，均因「身分上」與一般人民不同，而有不同的對待標準。此種以「身分」而非以「法律所欲保護法益價值與基本權所受限制間的比例性」來思考公務人員關係，其區別對待自無法取得合理性基礎。在此乃提出以下建議，希冀能對昔日特別權力關係理論所遺留之另類殘餘予以消弭：
第一，在權利救濟權方面，目前公務人員保障法係採行基礎關係與管理關係理論，將權利救濟管道分割為復審領域及申訴領域，前者允許其提起行政訴訟予以司法救濟，後者則直接在法律層次剝奪其司法救濟權。而在准許司法救濟的復審領域，亦非完全採行重要性理論，而是透過司法形成過程，雖予財產權完整的司法救濟機會，但在服公職權部分，則採行重大影響說，只有重大影響領域方取得司法救濟機會，非重大影響領域則剝奪其司法救濟機會，此乃嚴重違反「有權利即有救濟」之法理。實則舉凡涉及「基本權的行使或實現」，即屬重要事項，除了有法律保留原則之適用外，亦應賦予其司法救濟管道。實不宜因「身分上的不同」而給予權利救濟權之差別待遇。
第二，在規範密度方面，本應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，而法律明確性之要求，亦應隨著基本權受侵害嚴重之程度而遞增，惟釋憲實務及立法規範往往亦著眼於「身分上的不同」，而非「基本權限制程度的不同」，作為規範密度及明確度區別對待的標準。而此領域有關法律明確性原則之操作，亦往往非立基於「受規範者的預見可能性」，反而轉向為能否「經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷」，以及「最後可由司法審查予以確認」，並給予此等法律明確性最大的合憲推定。此不僅嚴重違反法律明確性原則保障基本權之宗旨，亦明顯牴觸憲法第七條所保障的平等權。基此，實應直接檢視「法律所欲保護法益價值」與「公務人員基本權所受限制」間之比例性，並給予與之相當的規範密度及法律明確度。
第三，在勞工基本權方面，根據現行公務人員協會法，並未賦予公務人員締結團體協約權及爭議權，而此等不完整的勞動三權將無法發揮其應有的功能。實應將締結團體協約權及爭議權納入規範，並予合理的限制，如此不僅因溝通管道的多元化，得以紓緩因公務人員關係所引發的行政爭訟，亦可使公務人員關係在管理經營上，更趨人性化。基此，方可兼顧公務人員權利的保障，以及政府效能的提昇。
陳怡如 撰／中國文化大學中山學術研究所博士生
(PS:本文為<考試權之理論與實務>上課口頭報告)
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