原文發表於臺灣濕地網

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明日的城市 與水共存的出路

王价巨（銘傳大學建築系  副教授）

一、環境的現況 

颱風豪雨的驚人雨量屢創新高，淹沒城鎮、破壞基礎設施、帶來疫病、糧食等危機，甚至引發毀滅性的衝擊；缺水的地區卻是苦無可飲用的淡水資源，水的問題已經是全球的共同課題。環境的過度開發、欠缺周全規劃，無疑地讓人暴露在更高的氣候風險中，需要更多減緩（mitigation）及調適（adaptation）行動來因應。台灣所面對的情況更為嚴峻，天然災害的曝險面積與人口密度均高居世界首位，洪旱對台灣造成的壓力更是與日俱增。

在洪災部分，土地超限利用、傳統不透水硬鋪面的作法，在遭逢大雨時經常導致都市地表逕流大量增加，很容易造成洪峰集中。現有雨水下水道無法負荷、內水無法排出就會造成災情；另一方面水的侵蝕、壓力導致堤防破壞或溢淹，造成外水進入，內外夾擊必然淹水致災。在旱災方面，台灣降雨量豐富，但因山高水急，無法有效留住天然降水，不透水鋪面又致使雨水無法下滲，一直把水排入河川、流入大海，亦等同於將淡水資源快速轉化成鹹水，加上水土保持不佳，經常在大雨過後導致原水濁度過高，缺水現象頻傳。土地無法保水，民眾為了產業進而超量抽取地下水，造成地層下陷等，都讓臺灣民眾深陷洪旱交替的痛苦循環。重新審視雨水的價值及空間規劃中水資源管理的整合性作法對臺灣而言已經成為生存的議題。

二、暴雨管理的作法

都市水循環中的水量、水質、廢水處理、健康生態及地下水涵養等都是非常重要的課題。傳統思維把暴雨當敵人，將地表逕流和工業廢水混合後快速導入河川、湖泊及海岸。雨水與廢水結合後的水質惡化，衝擊生物多樣性、健康及環境美觀、增加飲用水處理成本。將雨水快速送離市區也送走了具有高度潛在價值的可利用資源，間接導致缺水。為有效整合都市水資源管理，暴雨管理(Stormwater management)的作法興起，藉由三度空間的保水概念，不是把水送走，而是將雨水保存在適當的地方，同時考量洪災控管、污染處理、侵蝕防治、氣候變遷調適，並考量經濟效益。

都市水資源管理應該從水的「路徑」和「總量」兩項主要方向著手，在開發時納入「貯留」(storage)和「下滲」 (infiltration)的機制。「貯留」是讓水能停留在適當的地方，例如：廣場、公園、學校、大樓中庭等，以都市設計手法讓水停留在每塊基地，各自擔負部份水資源貯存、雨水調節、滯洪功能，就可減少地表徑流與洪峰集中，亦可收集雨水再利用；「下滲」則是讓水流動的路徑以垂直取代水平，透過透水性鋪面、設施或植栽，讓水下滲、淨化且涵養地下水，也避免水快速集中於特定地域。在都市中留設窪地、滯洪池、雨水園、綠屋頂等都是相同原理的作法。例如：雨水園模擬自然保水原理，在地表鋪設砂石創造雨水易於下滲的環境過濾水質與涵養地下水；窪地上的地表植被可吸收雨水，提供給雨水滯留，帶入多餘水份。這些作法不僅提供基本滯洪機能，土壤內的水份也能透過自然蒸發，將水氣回歸大氣層，調節微氣候，有效避免降水與土壤流失及地下水減少的問題。 

三、思維轉變、政策推動與規劃設計策略

1970年代，永續發展的觀念開始發展；1990年代各國對於永續的觀念和政策認知仍有極大落差；1995-2000年代初期，各國的推動策略趨於務實，也瞭解這是「空間規劃」源頭處理的問題，而非大量雨水匯集之後期待「工程」解決。

1. 各國的政策推動

1993年及1995年兩次猛烈洪水侵襲迫使荷蘭徹底改變以工程為主的防洪策略，徹底檢討並提出「還地於河」（Room for the River）的作法，增加河川橫切面，同時降低堤防內的洪泛平原高度以增加行水面積及蓄洪量，回復河流原有的蓄洪及生態功能。相關作法落實到中央、省至都市的空間計畫與土地使用計畫，並加強民眾的共同參與，希望能於2015年達到預計的安全水準。

英國國民信託組織（the National Trust）於1995年發起「海神海岸線運動」（Neptune Coastline Campaign），透過資金募集搶救受威脅的海岸線，保護各類型海岸棲地，提升民眾對環境威脅的認知。英國政府自2005年起也與民間單位推動「還地與海」計畫，從「Wallasea溼地再造計畫（Wallasea Wetland Creation Project）」開始，調整海岸堤防線，藉此再次淹沒過去幾個世紀以來填海造陸所取得的陸地，重新讓潮水氾濫以打造具備鹽沼及提供生物棲息之處，希望能強化防洪效益，也保育原生鳥類。

日本為因應氣候變遷提出適應策略及治水對策，2008年開始增設滯洪池、公園或校園內的貯洪設備、加強自然環境保育、運用當地地形特性、重新規劃農地環境，同時透過法令加強土地使用之規範限制。

各個國家的策略和作法都希望能回復河川、海岸與重建濕地原本的蓄洪及生態功能。甚至，因為河系流域經常橫跨數個國家而有共同計畫的提出（例如：下多瑙河綠廊合作宣言(Declaration on the Co-operation for the Creation of a Lower Danube Green Corridor)、萊茵河流域洪水行動計畫( Rhine Basin Flood Action Plan)）。規劃的洪水平原不僅具備滯洪能力、補注地下水源、淨化水質，也能進而營造水陸多樣生態物種的友善棲息空間。這些作法都呼應了暴雨管理觀念的發展。

2.暴雨管理結合規劃設計策略

世界各國面對暴雨管理的議題，有幾個比較重要的規劃設計作法。

美國

美國近年大力推動「低衝擊設計手法」(Low Impact Design, LID)或「低衝擊都市設計及發展」(Low Impact Urban Design and Development, LIUDD)的觀念，以確保水文及土地的整合及整體考量，透過都市設計及發展規範，避免傳統大規模開發的衝擊，強化環境永續性。該作法認為都市化的基礎建設成本應降至最低，並依據不同層級原則逐層檢視。

澳洲

澳洲推動「水資源敏感的都市設計」(Water Sensitive Urban Design, WSUD)，藉由暴雨管理、都市設計及景觀規劃的互動，整合都市水管理。有幾個重點：(1)保留暴雨、減少衝擊：減緩暴雨、打造涼爽微氣候供動植物生活、控制都市洪災、淨化地表逕流；(2)重建都市河川及水體，強化生物多樣性，改善環境綠化，透過植被減少都市洪災發生的機率；(3)景觀設計結合水利設施，以水資源管理主導都市及區域規劃，更進一步規範都市、建築的設計與利用。

英國

英國發展「永續都市排水系統」(Sustainable Urban Drainage System, SUDS)強調保水、滲透、處理和再利用徑流，強調留住水，而非簡單且快速把降水移除。依循暴雨管理概念、來源控制、選址控制及區域控制，減少洪災衝擊，移除污染物、強化並保護自然環境等。SUDS並不刻意強調形式，窪地、池塘和下水道等結構性措施，搭配土地管理、公眾教育等非結構性措施，都應因地制宜。上述的三項作法都以保護自然系統、保護水質、暴雨管理融入景觀及都市設計、民眾溝通與共同參與創造對水的足夠敏感度與環境吸引力。

各國也開始推動建築與景觀設計上的實驗性作法。荷蘭除了運用小區滯洪觀念外，建築設計上也發展「兩棲屋（Amphibious Houses）」、「漂浮屋 (Floating Houses)」；日本透過東京新地標「天空樹（Tokyo Sky Tree）」地基創造貯存2,635噸雨水的地下空間；加拿大多倫多在公園規劃設計運用暴雨處理設施做為主要設計元素（例如：Sherbourne Common）等，以整合性的策略思考取代以往單純抗洪、抗災的概念。

四、臺灣該有的行動

台灣長久以來堅信的「人定勝天」思維是對應環境和災害議題極度危險的觀念。面對天然環境，不管是結構式減災或是非結構式減災都應該納入思 考。但是，一直以來，大家對於結構式減災卻有過度的期待和使用。在氣候變遷下，突然的暴雨經常輕易超出預設的防洪標準，築堤束洪已難以有效遏止水患。因 此，非工程性的防洪策略配合地方的地理環境與都市特質，重新思考「還地於河」、「與水共存」進而「與災害風險共存」，將都市暴雨視為資源而非迫害，共處與運用。

暴雨管理應回應到不同空間尺度，依據從集水區、都市到鄰里社區的不同層次，從國土規劃、區域計畫、都市計畫擬定不同對策。集水區管理的尺度必需回歸到國土 規劃層次，綜合考量水質、水量、環境穩定與土地使用等因素。若仍然持續把自然環境轉化為農業生產用地，再把農業生產用地轉化成建築用地，柔腸寸斷的環境景 觀勢不可免。再者，依照目前累積的大量研究成果，臺灣的災害潛勢區、生態敏感區、文化資產等環境敏感區域都已有十分詳盡之資料，若能善加利用，利用疊圖的 結果，即能很快劃定禁止、限制、可供開發之區域，指導各個層級的空間規劃。在都市規劃層級，開發新地區時應先行考量淹水潛勢區，並依據暴雨逕流的特性，有 效再利用水資源，納入土地使用的配置與都市設計管制，導引都市洪水、淨化地表逕流等，運用各開放空間與埤塘、水庫、人工溼地，結合景觀設計與水利設施。然 而，台灣近年來屢受短時間強降雨的威脅，單一設施都僅能負擔一小部分功能，個別作用相對有限。最重要的還是將設施連結成「網絡系統」，以更大腹地考量水的 停留與利用，方能將致災因子轉化為資源。

以埤塘為例，埤塘型態分為築堤式陂塘以及下挖式埤塘。築堤式陂塘以圍堤創造蓄水空間；下挖式埤塘係利用地形或窪地為蓄積儲水空間，皆可達成灌溉、滯洪調節的防災機能。埤塘之所以能擴大防災效益，主要是因為「網絡」的關係。

首先，埤塘一旦形成網絡，在接收到災害預警時，可以適度預先放水，每個埤塘進行50%至80%的放水，讓埤塘能夠有效增加儲水空間。再者，從三度空間來說，相對位置較高的埤塘透過水圳以連通管原理將水逐步排放至地勢較低的水圳，讓其下滲或是輸送至沒有保全對象、重要資產或人命傷亡疑慮的位置。亦即，透過水圳的連通管作用，將水往外部分散輸送，才能發揮更大的功能，達到調洪的功效。以往桃園的埤塘透過水圳相連，具備完整的網絡。

然而，目前的埤塘網絡系統在埤塘接序填平過程中被斷裂，成為單一的水池，承載能力有限，僅能負擔各周邊區域的小規模水量，總體功能就受到高度、構築方法的影響，築堤型的陂塘甚至有可能溢淹成災。其次，埤塘做為平時儲水的場所，民生用水暫停供應亦可利用埤塘的留水功能儲水備用，實可避免旱災的發生。但是，很明顯的，目前的使用及規劃均缺乏對應於這兩項災害的考量。

在個別基地方面，在面對已建的區域時，則有效運用市區內的開放空間、閒置土地，甚至將住宅空地重新設計為調洪、滯洪的重要基地，以與水共容。新開發區則應僅少開挖率，將透水性面積極大化，以利水的下滲，並搭配基地內的雨水回收系統儲存再利用，整體考量水資源的使用循環。

五、結語

災害衝擊頻率增加，受災規模擴大，巨災常態化已是未來的必然情況。然而，洪旱兩種看似迥然不同的災害卻都與「水」息息相關。如何在高密度的都市環境生存，有效運用水資源是必須嚴肅正視的課題。目前的結果顯示，人類面對天然災害的態度與作法亟需轉變：若要治本，該「整治」與「疏浚」的是政策思維，是人心，河海只是在找回原本該走的路，透過妥善的空間規劃與設計才是與水共存最根本的手段。