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2004-09-23 14:28:22 人氣(986) | 回應(0) | 推薦(0) | 收藏(0) 上一篇 | 下一篇

金門地區推動都市設計審議制度的必要性

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金門地區推動都市設計審議制度的必要性

一、都市設計審議制度
「都市審議制度」是在土地開發管理制度內的彈性審議,早期它的主要功能是彌補建管法令的缺乏彈性與不足,近幾年則成為積極領導公私部門開發品質的制度。面對專注於商業利益的開發個案,審議制度透過專家學者與開發者之間的協商討論,融入公部門對公共空間、公眾活動及整體都市形象的關注。
台北市都市設計審議演進歷程,起始於七十一年之信義計畫區都市設計委員會,引介國外都市設計規劃理念與審議管理程序進入都市計畫之實質內容,為透過審議程序規定信義計畫區的建築行為,不僅能滿足其原始功能,也使其空間品質更精緻化。期間於七十七年轉化成台北市都市設計審議委員會公告實施後,對全市有關地區計畫的都市設計、建築規劃、景觀設計等進行審查。而後於八十四年為了配合「台北市土地使用分區管制規則」之修訂,經市議會授權成立「台北市都市設計及土地使用管制審議委員會」,並於八十八年變更為「台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會」擴大審議範圍。
目前台北全市已納入都市設計及土地使用開發許可審議者,係針對都市計畫指定地區(台北市目前總共19個)、大規模建築物、特種建築物及重大公共工程、公共建築等進行審議。其目的為改善都市景觀、健全開發管理及辦理都市設計及土地使用開發許可等審議與研究工作。高雄市則自民國七十九年起通盤檢討及個案變更逐一將都市設計管制規定納入都市計畫說明書土地使用分區管制規定中。為考量未來都市設計審議業務之需要,民國八十五年四月完成訂定「高雄市都市設計審議委員會設置要點」,並於同年九月一日成立第一屆都市設計審議委員會。
而目前台北市共有十多個地區開發案正在經過審議程序,這些特定的地區均是屬於台北精華地區、都市更新地段、生態敏感地區以及歷史風貌特定地段。例如:修訂國父紀念館周圍特定專用區計畫 (通盤檢討) 案都市設計、台北大同區大稻埕歷史風貌特定專用區細部計畫按都市設計、擬定基隆河成功橋上游河道截彎取直後兩側土地細部計畫暨配合修定主要計畫案、擬(修)萬華車站附近地區細部計畫案都市設計等。

二、都市設計審議委員會的組成、職掌與成立目標
根據「台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置要點」,都市設計審議委員會的設立目的為「改善都市景觀、健全開發管理及辦理都市設計及土地使用開發許可等審議與研究工作」,委員設置主任委員一人,由市府都市發展局局長兼任,副主任委員一人,由市府都市發展局副局長兼任,委員二十三人。
委員會為無給制,委員得連任二年為限。成員由主任委員就下列人員報府聘(派) 兼任之。委員資格及人數包括;都市計畫專家學者二人、都市設計專家學者二人、建築設計專家學者一人、造園及景觀設計專家學者一人、土地開發專家學者二人、地質大地工程專家學者一人、財務分析專家學者一人、交通規劃專家學者一人、都市社會學者一人、建築投資業界代表一人、建築師公會代表一人、相關公益團體代表二人、市府建設局副局長、市府工務局副局長、市府消防局副局長、市府交通局副局長、市府環境保護局副局長、市府工務局建築管理處副處長、市府工務局公園路燈工程管理處副處長等委員二十三人。
都市環境品質之提升需透過對開發行為有效的控管方能達成。審議委員會的設立目的,在於對法令硬性規定外有著彈性的轉圜空間,期望經由各方專家學者及民間業者代表共同會談,整理出可因應的方法。
都市設計審議機制是政府的公共政策,其目的在追求環境品質的提升。為因應單一課題而擬定的審議機制,肩負政策執行及控管的使命。但審議機制間的相容性與彈性,都必須因應社會環境多元的發展趨勢重新檢視,避免審議內容之衝突及重複,進而縮短審議時程、提升審議機制效能。

三、金門都市設計的推行
金門的土地使用管制由兩個體系建構:其一是依據國家公園法劃設,「金門國家公園」,由金門國家公園管理處負責執行「金門國家公園計畫」;其二則為配合「金門國家公園」劃設之「金門特定區」,係依都市計畫法辦理,由金門縣政府擬定,兩者相輔相成。 參酌國家公園法規定,同時考量地區資源特色、使用現況和發展目標及因長久經歷人為的開發,原始自然生態鮮少存留等因素,金門國家公園法中對於劃定的十二個「自然村」聚落內,三年前開始透過多次社區居民說明會,鼓勵社區以維護就聚落風貌為榮譽目標,對於傳統建物修繕補助辦法給與正面的引導誘因。適度地劃分出:1.「特別景觀區」、2.「史蹟保存區」、3.「遊憩區」和4.「一般管制區」等四種土地使用分區,意在保存傳統聚落風貌為金門區域的共同文化財產。
其他地區屬金門縣政府都市計畫管轄範圍內,依照金門特定區土地使用分區管制要點所列,利用使用限制與建蔽率、容積率作管制。多自然村的金門關於維護傳統建築風貌,縣政府提出「維護傳統風貌獎助自治條例」,意在補助民居的修復以維持閩南傳統聚落風貌。縣府撥款補助本是善意,然而技術規則上確有盲點,現象如擲沙填海般,對於聚落的風貌維護並無有力的成效。在此提出兩點建議:1.希望縣府能就聚落劃設重點風貌區域做有計畫的優先補助。 2.現階段補助約二分之一的金額,造成許多三落以上的民宅因修復金額不足造成的自然頹圮淘汰,盼能將自治條例視房屋規模大小做補助辦法調整。

四、金門地區都市設計與地域風貌的特殊性
金門有「海濱鄒魯」之譽。就歷史而言,金門不但是軍事要衝,更是中華文化移入台灣的轉繼站。隨著解嚴與戰地政務的解除,金門在歷史舞台上的角色,除了具備海疆重鎮之功能外,並兼具人文與戰地色彩的觀光勝地。而金門地區就民國八十一年十一月六日國防部宣佈終止戰地政務之後,金門才解除一切宵禁規定,實施地方自治,民選縣長。而在八十四年底,金門國家公園成立,成為台灣第六座國家公園,使得金門觀光的永續經營的本錢大為增加。
然而,金門土地三分之一面積地區劃設為國家公園範圍、三分之二的地區為縣政府所管理,惟是時對於都市設計之相關法令仍欠缺完備。
近年來,金門開放觀光對當地的經濟活動帶來很大的正面助益,身處離島的金門地區,其生態與文化結構相較於台灣更顯得脆弱,觀光帶來的經濟效益的確造成土地價值大增、就業機會的增加使得部份青年能夠回鄉服務等等優點,但是成串的大型巴士忙碌穿梭於尚義機場、國家公園聚落、特產店外,所帶來的衝擊強度難以想見。
觀光帶來的效應,在城鎮地貌的改造上開始啟動。除了一些私人的小型開發案,公部門也直覺地為因應觀光便利作了許多大型的計畫中措施:讓馬山觀測站到官澳的海邊出現新的海岸外的海堤道路,來方便車輛到達神秘的馬山觀測站;花崗岩是金門的唯一象徵,拿來大量地鋪設聚落與是市鎮區內步道,許多不透水鋪面將造成土地失去蓄積地下水源的循環;未有造林政策的林像改變行為;環島北路原規劃為三十米大道,就是不合理的構想(現在已經修正為八米);中央公路新進入的小葉欖仁行道樹族群;機場可以銜接三條金門動脈、新的串聯公路等。甚至是未納入國家公園的傳統聚落裡面,我們看到美麗的屋脊天際線嚴重的失控情形,宗祠附近一再有高樓出現,不出幾年後,莊嚴的宗祠可能不再是聚落的制高點與中心。惟在發展旅遊的同時,上述中生態的考量完全是被忽略。
金門地區都市設計的特殊性,有著閩南文化上、戰地文化、植物學、生態保育、都市設計環境教育,等跨領域相關專業。這些相關專業可以透過審議制度而整合,故在都市設計推動上有著建立都市審議會的需要。

五、金門推動都市設計審議之建議
我國設置國家公園的目標,在於維護國家特有之自然風景、野生動植物及史蹟,並提供國民之育樂及學術研究 (國家公園法第一條),其目標固然有保護生態或維護特殊自然景觀的意義,但國家公園本身又積極引進大量民眾參觀 (陽明山國家公園年遊客量高達千萬,墾丁國家公園之年遊客也逾五百萬),因而興建大量工程與遊憩設施,對國家公園的動植物造成衝擊,因此國家公園面臨雙重目標設定的矛盾(黃錦堂,1998)。這種法令保護與觀光發展的指標間時常有著相互矛盾價值。國家公園及縣政府方面應擬訂該區保護計畫,以保存其在過去長期作為閩南聚落、僑鄉文化及軍事基地所發展出的戰地文化特色。
運用都市設計審議委員的多元性上,依照金門的特殊地理政經情勢考量,可充分對於閩南與僑鄉文化上、財務經濟上、大地工程、都市計劃及建築,甚至於生態保育的目的多做努力。
所以根據上述條件,可以整理出金門推動都市設計審議的優點:
1.都市審議制度是活的人制制度,尤其對於金門屬於高度環境敏感地區。
2.審議制度促成專家的交流,對金門的城鄉開發有長遠的助益。
3.審議委員會可以調整中大型在敏感地區的開發限制,如海洋文化館、戰爭與和平博物館等。
4.可以對現行法令得出修改的調整機制。
5.可累積相關都市計劃無法適度管控的開發案,對個案提出審查標準,以及藉審議委員會追蹤其對環境的影響。
金門地區長期以來因地屬偏遠,所以許多地區仍保持在低度利用的狀況,這是在全球化之下競爭的優勢與弱勢:受交通距離影響,金門的人們可保好的居住品質優勢;金門因土地範圍狹小,不當開發對於環境都是一種直接可見的傷害。因此,施行都市設計審議制度,不失為現階段可以對金門土地資源作嚴格把關的一大保障。

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