■林昶宏
國家通訊傳播委員會（NCC）一路走來爭議不斷，近日因審查中天、中視負責人變更案，遭「三中」猛烈砲火抨擊，旺旺媒體集團祭出「依法行政」擋箭牌，引發朝野關注。當初賦予NCC的獨立精神，顯然在資源不足、交錯複雜的行政制度中隱沒，而既得利益者也慣於見縫插針。以下從本次案例雙方各執其辭，點出為何NCC成立3年仍窒礙難行。
跨媒體經營 旺旺槓上NCC
去年底旺旺買下中天與中視兩家電視台，遂向NCC申請董事長、負責人變更。5個月後，斟酌聽證會意見，NCC以附加條件（見註）通過中視、中天董事長、董事及監察人變更案。接連幾天，旺旺不服結果發表聲明，旗下平面、電子媒體報導本案時皆傾向維護財團利益，還私自揣測委員意向，跨媒體經營「綜效」之大令人驚訝，集團新聞一面倒，也凸顯出該案的重要性不容忽視。
早在2005年中時買下中視，第一屆NCC委員因奉行黨政軍退出媒體精神，通過中視負責人變更案，值得注意的是，委員提出雖然該案在形式外觀上沒有違反廣電法令，未來必須更加重視跨媒體併購議題（第21次委員會議）。3年後，旺旺集團先買中時，後併中天、中視，向第二屆NCC申請「單純」負責人變更。實際上，負責人變更只是說帖，背後意謂跨媒體股權轉移，對傳媒市場競爭、媒體專業自主與言論市場，可能產生莫大影響。
據NCC中天中視處理案說明書：中視與中天家族頻道有四台，收視率加總高居現有電視頻道收視第一名；2007年兩家公司廣告市場營收合居第二，再加上時報營收將達51億元，中時媒體集團無疑成為台灣第一的跨媒體集團。其次，中時、中天及中視互通有無，新聞報導不遺餘力宣傳節目，公器私用；《超級星光大道》一個周末在中時集團頻道播4次，尤其中天娛樂台重播中視節目比例相當高。除此之外，旺旺董事長蔡衍明曾公開表述的唱旺馬政府、促進兩岸交流，說明白些，即樂當兩方的化妝師，將有違新聞專業與傷害民眾知的權利。
法源爭議待討論 理想不可抹殺
在NCC與專家學者提出相關研究數據後，旺旺一句依法行政竟得以四兩撥千斤，讓NCC成為眾矢之的。而好不容易NCC正視並踏出跨媒體經營管制的第一步，卻可能因此退守放出一隻媒體巨獸破壞傳媒生態、損害閱聽人權益。
針對外界批評，必須先釐清NCC確有許可負責人變更的管轄權，根據廣電法14條規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」只是附加條件部分存有妥適性問題，欠缺法源是致命傷。不過NCC以附附款方式通過，或可理解為在公布完善的跨媒體規範之前，一旦大開跨媒體經營之門將後患無窮，才對中時媒體集團有所限制。此為未雨綢繆，絕非違法濫權。即便現行法規沒有規範，並不代表主管機關就該輕易放行。而中時媒體集團一昧撻伐NCC，也令人憂心從業人員的專業自主權。
在媒體引發朝野關注下，NCC將7項附附款減為5項。經濟學家Stigler曾提出管制俘虜說（Regulatory Capture）：為了確保公共利益而設置的管制機關，受被管制者的龐大商業利益影響，在對方不擇手段的情形下，管制機關終將成為他們的俘虜，公共利益也就蕩然無存。
健全NCC職責 催生跨媒體經營規範
回過頭來看，NCC作為獨立機關，其專業、超然於政治和商業的角色屢屢遭受挑戰。從國家通訊傳播委員會組織法制定即為政治角力場域，到大法官會議《釋字第613號》又宣告NCC委員組成方式違憲，第一屆委員甚至被質疑貪瀆，權力鬥爭與媒體渲染的結果，導致NCC施政無法信服於民。
行政法令的錯縱複雜，限縮NCC施政空間，除僅有個案決定權沒有政策制定權外，訴願還須交由行政院辦理，有違主管機關的專業、獨立。且NCC財務不自主，預算編列與同意權容易受國會制肘。這些問題懸而未決，顯示政府對於傳播政策，乃至於行政體制的問題視而不見，而過錯也都由該機關概括承受。
因此，首先要呼籲政府健全行政體系，確立NCC職責，明文規定其財務自主、政策決定權，以達職權獨立，尊重專業；並擬定監督、民主審議制度，防止NCC權力過大，或隨政治、經濟權力擺盪，而扼殺公共利益等情事。而NCC未來應持續致力於結構管制，尤其在數位匯流時代，跨媒體經營絕對是趨勢，盡快起草跨媒體規範，才不會讓有心財團乘虛而入。此外，應投注更多人力、經費從事政策研究、擬訂；並完全公開傳播管制相關資訊，善盡告知、教育公民之責，以避免在專家、生手資訊不對等的情形下，產生不信任與誤會。
雖然步履艱辛，我們依舊期許NCC在媒體私有化與公共利益間力求平衡，不該被任何政治經濟外力威嚇、俘虜。
（傳播學生鬥陣責任編輯）
註：
NCC針對中視、中天負責人變更案，5月27日公布的七項附附款包含：
◎兩家電視台董、監事不得兼任。
◎設立獨立董事。
◎廣告、業務部門與節目部門均須獨立，獨自設立攝影棚。
◎成立倫理委員會，對外公開節目內容自律相關報告。
◎設置獨立節目編審人員。
◎若查出有外資，NCC可撤銷許可。
◎當跨媒體政策有具體法律之規範時，應遵照規定辦理。
6月4日減為5項附款，最後兩項修正為「待改善」，中天部分刪除設立獨立攝影棚，應設置獨立董事也改為「待改善」。
