2009-03-22 09:35:42 | 人氣(1,121) | 回應(0) | 上一篇 | 下一篇

駐WTO首任大使》從WTO 談CECA及ECFA

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* 顏慶章

● 一、前言

最近政府宣示將與中國洽商「綜合性經濟合作協定」(CECA),決策官員對CECA頗為分歧的詮釋,馬總統後又定調為只是締簽「經濟合作架構協議」(ECFA)。馬總統與決策官員對CECA或ECFA始終語意不明,加上在野黨對此議題的極端敏感,致使爭議頗有激化而愈為渾沌的態勢。本人基於知識良心的驅策,並身為駐WTO首任大使的認知,願鄭重指出:WTO規範應納入與中國洽簽CECA或ECFA的決策考量。

盱衡中國與東協(ASEAN)經濟合作的演進歷程,始於二○○二年締簽經濟合作架構協定(Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-operation)。隨即依架構協定所揭示包括:分別就貨品貿易、服務貿易等項議題簽訂協定暨其他具法律拘束力的文件。雖未用CECA之名,但實質構成中國與東協經濟合作的法律體系。

馬總統最近定調ECFA的說法,雖仍欠明晰輪廓,但無論如何,兩岸經濟合作法律體系絕非簽署ECFA即可底定,需待接續完成各項議題談判後,或各自簽訂協議匯集成CECA的實質內涵,或以CECA名義合併為單一文件而簽署。從而本文敘及CECA時,係指台灣與中國所建置的經濟合作法律體系,可能由單一或多項法律文件所形成,但均與WTO規範有關。

● 二、WTO規範解析

兩岸簽訂CECA必將涵括貨品貿易,亦即屬於「關稅暨貿易總協定」(GATT)第二十四條第五項規定的適用。根據該項規定,以及逾半世紀案例演進的結論:WTO會員間為增進彼此貿易可成立關稅同盟(customs union)或自由貿易區(free-trade area),此即國際上通稱的「自由貿易協定」(Free Trade Agreement)或「區域貿易協定」(Regional Trade Agreement)的由來,也就是WTO允許少數會員在WTO承諾義務下,彼此更進一步開放市場。但形成「超WTO會員關係」(WTO Plus)義務的同時,亦被要求不可增加非成員國的貿易障礙。從而必須將彼此「絕大部分貿易」(substantially all the trade)納入,不允許僅針對若干產品簽訂FTA,俾確保對非成員國不致形成刻意的歧視。此外,亦不容許「單方面自由貿易區」(one-way free-trade area)的安排,成員國彼此須互惠的開放市場,否則將明顯違反WTO首要的「普遍最惠國待遇」規範,以免藉此在WTO會員間形成歧視待遇。

依中國與東協所完成經濟合作內涵推論,兩岸CECA應包括服務貿易,乃屬於WTO「服務貿易總協定」(GATS)第五條第一項規定的適用。從而須有相當多服務部門的納入(has substantial sectoral coverage),且應取消所有不符國民待遇的歧視措施(elimination of substantially all discrimination)。

準此,同為WTO會員的台灣與中國簽訂CECA,必須將WTO規範納入考量。換言之,台灣不可期望中國單方面提供貿易優惠,台灣必須以市場開放回饋中國。其中須包括台灣與中國的「絕大部分貿易」,不可僅針對若干產品作優惠安排。至於CECA所涵括的服務貿易,亦不可僅就若干服務貿易部門作優惠安排,須將絕大部分服務貿易部門納入,並消除所有違反國民待遇的既有措施。此外,中國與東協的CECA,是涵蓋了貨品貿易及服務貿易,而貨品貿易中也包括農產品貿易。這是台灣與中國洽簽ECFA不可忽視的認知。

● 三、正視現實始可期盼願景

由上所述,台灣與中國締簽ECFA,顯然涉及WTO規範的經貿互動,不僅須憑藉WTO專業知識的運用,並攸關我國產業政策的評量。例如貨品貿易或服務貿易絕大部分須納入時,我國產業政策有無調整之處?尤以兩岸農產品貿易趨於自由化時,台灣農民的商機或挑戰為何?我方應否要求納入「防衛機制」,俾使國內業界於遭到無可預見損害時不致束手無策。這都是我政府必須妥為研究與籌謀的課題。環顧國際上從事此項談判,雖均在歡欣和樂的情境下進行,但彼此仍須耗費時日與眾多人力,並經常廣徵業界意見。

CECA本質因屬WTO規範所通稱的FTA,成員國願意承諾「超WTO會員關係」的義務時,始有可能開啟CECA的談判。因此,台灣與中國自二○○一年十一月同為WTO會員已逾七年,惟彼此並未悉依WTO規範對待,亦即均刻意違反WTO若干義務,作為折衝籌碼或WTO爭端機制的待決課題。

換言之,台灣與中國尚處於「次WTO會員關係」乃不爭之事實,有無可能驟變為「超WTO會員關係」的經貿互動,是值得思考的問題。例如截至二○○九年二月為止,以HS六位碼為統計基準,台灣限制中國進口的農產品多達三百二十一項,占農產品總項數的六十三.四%,台灣限制中國進口的工業產品亦有七百四十五項,占工業產品總項數的十六.二%。在項數如此多而比例如此高的既存歧視事實,比照其他WTO會員待遇,自中國繳稅進入台灣,尚不可得,如何驟變為可自中國免稅進口且無任何限制呢?

若干決策官員一再保證不會傷害我國農業及弱勢產業的利益,形同以鋸箭式地留存此等限制,卻期盼建構兩岸宏大的經濟合作法律體系,將屬WTO前所未有的案例!

● 四、結語

吾人須知締簽CECA,涉及兩岸甚多因素,尤其不可急迫為之,更不宜遽作結論再行填補理由。我政府倘一再宣示與中國洽簽CECA的迫切與必要,不僅無助於國內共識的凝聚,且自我弱化談判的籌碼。正如上所述,CECA係經由「給與暨獲取」(give and take)互為市場開放的談判,而任何談判甚至商場上討價還價的基本守則,就是愈為急迫企求對方者,將造成對方更有利的談判籌碼;唯有不惜中輟談判者,始可堅守談判底線,否則必將為了獲致協議而付出更多的代價。(作者為前駐WTO首任大使)

台長: 台北光點

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